王怡: 防止“欠薪”主要依靠劳工维权
由政府强制企业支付工资是饮鸠止渴
目前,各地针对欠薪问题在行政制度上的创建可谓八仙过海。天津、山东等地建立了所谓“企业欠薪预警机制”,其中最厉害的一种处罚居然是“情节严重的,将在媒体上曝光”,这一条有些令人啼笑皆非。江西等地建立了各种形式的“企业欠薪责任追究制度”,上海、深圳等地还要求企业缴纳工资基金,用于特殊情形下先行支付拖欠职工的工资。但深圳自从1997年率先实施这一制度,迄今共计垫付被拖欠工资不过900万元,而去年一年深圳企业欠薪就在两亿以上。最近南京的《工资支付条例》在11月1日生效,成为全国第一个正式实施的《工资支付条例》。其中倒有一些强硬的规定,如企业拖欠工资,职工可以要求拖欠额25%的补偿金。在劳动部门限定的期限内企业仍无故不支付的,还将责成企业向劳动者支付相当于被拖欠“工资报酬、经济补偿金总和的1至5倍”的赔偿金。据说这一立法模式已得到北京、深圳等地的纷纷效仿。
这看上去很符合民众的一种心理期待,即政府加大监管力度,提高企业的违法成本。各地政府在维护劳工权益上曾经发挥过主力作用,今后在行政方面也依然大有可为。但必须指出如果过分强调行政的强制性作用,过分迷信和膜拜政府能力与行政立法,就可能走上一条饮鸠止渴的道路。因为其一,劳动合同是一份私人契约,当企业拖欠工资时只有受侵害的劳工才有权请求救济,政府的仲裁也并不具有强制力,诉求的最终对象只可能是法院。政府可以给予违规企业以行政处罚,如罚款、吊销资质。但政府无权强制一个私人企业支付工资,更无权为双方规定一个强制性的赔偿金标准。上述关于 “1至5倍”赔偿金的规定尽管大快人心,但其法律效力却是大有疑问的。这一条款违背了民事赔偿的原则,伤害了契约自由,可能反过来对企业权益造成侵犯。其二,在过分祈求政府以霹雳手段解决问题的传统模式中,政府、企业和劳工就像一个螳螂捕蝉、黄雀在后的序列。这一模式的特征是假如强者(企业)侵犯了弱者(职工)的合法权益,那就期望一个更强者(政府)去侵犯强者的合法权益。这不是一种生生不息的法治秩序,反而是一种丛林规则。它可能助长政府的权力膨胀,却无助于从根本上改变劳工的弱者地位。同时行政监管的繁琐可能导致政府系统的昂贵和奢侈,使全社会的交易成本居高不下。
防治“欠薪”应主要依靠劳工结社
当企业欠下很多债权人时,它通常会选择把有限的钱还给最紧要的人。这一点本身无可非议,所以问题的关键在为什么偏偏劳工永远都是那个最不紧要的债权人?有人说这是因为农民工的社会弱势地位和法律、文化素质偏低,但这并不完全。因为“欠薪”也不完全是农民工的问题,中国迄今最著名的一起拖欠工资案就是百万球星黎兵、姚夏状告俱乐部的官司。作为中国劳工收入最高的行业之一,中国足球联赛中的大小球星长年以来饱受着工资被拖欠之苦。而作为文化素质相对较高的行业,教师的工资也比其他任何机关事业单位的职工工资都更容易被拖欠。
无论球星再有钱,教师素质再高,他们致命的弱点都一样,就是利益的高度分散,因此能够被逐个击破,不易在个案中形成团结。在面对用人单位拖欠工资时,球星、教师和农民工的弱势地位甚至是完全一样的。当然农民工还有另一重特殊的弱势,就是作为外地人群与充满偏见的本土社会之间的冲突。改变这种地位的主要方法,是政府必须通过制度支持劳工的组织化和集体化维权,政府有限的力量应主要放在这上面。只有在以大博小的结社力量下,最弱势的群体才可能与最富有的老板从容谈判。球星们期待的绝不是一个能为他们撑腰的至高无上的行政管理者(足协),而是一个真正有独立力量的球员工会。农民工们又何尝不是如此呢?求人不如求己,每个人才是他自己利益最好的维护者。当一位官员抱怨“全国只有4万劳动监察员”时,他忘了全国有1.3亿工会会员,9400万农民工,171万个企业工会以及无数个没有工会的企业。假设如此庞大的劳工群体都缺乏抵抗企业欠薪的自身力量,那4万名劳动监察员即便膨胀成40万名,不也是杯水车薪吗。
依靠强制永远只能解决少数案件。政府的行政力量是重要的,但绝不能彻底替代劳工自身的维权,只有当政府是对劳工自发力量的一种补充时,政府的作用才可能发挥到最佳。近年来,随着《工会法》的修改,全国总工会的角色开始向着劳工的集体维权倾斜。今年全国工会十四大更明确提出要积极发展外地务工人员加入工会,也有多位代表要求保障劳工的自由结社。早些时候,国家主席胡锦涛访问法国时,曾表示中国政府将全面批准和落实“国际公民权利和政治权利公约”,并允许工人自发组织工会。这些都是非常好的趋势,因为要扶植劳资双方的平衡能力,最紧要的不是让企业上面的政府变得更强大,而要放手让企业下面的职工变得强壮起来。
作者为九鼎公共事务研究所研究员,成都大学法学讲师
---《观察》(文章仅代表作者个人立场和观点)
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