中国式土地财政从何而来（网络图片）
【看中国2014年11月11日讯】著名经济学家华生，房地产财政产生了两个扭曲的结果。
一、中国式土地财政从何而来
从土地产生财政收入, 特别是征收不动产保有税作为地方政府的主要税源, 是现代发达国家的通例。中国的土地财政则不同, 属于二战后后发的发展中国家利用土地增值收益推动城市化的特殊情况, 同时又有着自己独特的背景和发展路径。
中国在1949 年以后土地使用是跟随项目批准的划拨使用, 无需付费。20 世纪80 年代后期随着对外开放和招商引资的需要,从经济特区发端, 开始了土地使用权的批租转让, 从此, 土地一次几十年的使用权转让开始流行, 并成为地方吸引外来投资、发展工商业的重要手段。
1994 年中央和地方财政分税制的改革, 限制和减少了地方政府在税收收入中的分成, 但将当时还很小的土地转让收益划给了地方, 土地收入开始逐步为地方政府所重视。不过, 在相当一段时期中, 从农民那里征来的廉价土地主要还是作为地方政府吸引投资、发展经济的竞争手段, 还不是作为财政收入的多大来源。
但是在1998 年国家启动住房商品化改革以后,土地增值的空间开始显现。只是当时开始主导的还是土地开发市场化, 即房地产开发商各显神通拿地。
那时开发商只要一手搞定城市有可能出让土地的工厂单位或城郊的农村集体, 一手公关城市规划部门取得许可, 然后支付国家规定的少量土地出让金, 就可以拿到开发土地。正是由于这其中的关系拿地、官商勾结、囤地暴富严重到了相当程度, 有关政府部门才几经酝酿, 排除了相当阻力, 最后在2004 年国家出台了开发土地出让一律要由政府收储, 实行土地招、拍、挂的政策。
土地拍卖的收益, 自然进了地方政府的腰包, 从而形成了和政府正常的收入即税收财政并列且日益膨胀的土地财政。但是, 这个所谓的土地财政收入, 其实几乎只是拍卖商住用地的结果, 而不包括工业用地。因此, 中国所谓土地财政的实质是房地产财政。
二、对中国式土地财政的两种相反观点
现在对中国式的土地财政, 可以说存在着截然相反的两种评价。
一种观点是, 土地财政是中国特色工业化、城市化发展道路的核心和基础。土地财政通过出让城市土地使用权, 对基础设施建设融资, 开辟了一条以土地为信用基础, 积累城市化原始资本的独特道路。
土地财政的本质不是收入而是融资。中国之所以能走这条道路, 是因为计划经济时代建立的城市土地国有化和农村土地集体化, 为政府垄断土地一级市场创造了条件。
土地财政的作用, 就是通过拍卖土地的市场机制, 将这笔隐匿的财富, 转化为启动中国城市化的巨大资本。
同时土地财政通过对工业用地的成本补贴和工业企业的税收补贴, 大大增进了我国工业制造品的竞争力,是中国成为世界工厂的主要秘诀之一。
这种观点认为, 土地财政比税收财政的成本低、效率高, 特别是中国实行的是以间接税为主体的税收体制, 转向直接税非常艰难, 同等税负水平下, 直接税给人们带来的痛感和反感都会大很多。
通过大规模增加直接税包括个人所得税和财产税等地方税来替代土地财政收入, 隐藏着极大的社会和政治风险。
因此, 尽管土地财政模式也容易累积不动产信用的金融风险和拉大有(房) 产者与无(房) 产者之间的贫富差距, 但绝不能轻言放弃。
现在关键是要控制住征地拆迁成本的急剧上升销蚀土地财政的竞争力。所谓农地无条件入市就更是自杀性的行为。
土地财政作为一个伟大的制度创新, 其经济学意义, 远比大多数人理解得要深刻、复杂得多。
土地财政不是要否定而是要升级, 即今后可逐步从对工业和工业用地的补贴转为对劳动者特别是农民工以先租后售的保障房形式补贴。
如果说上述观点主要反映了政府长期以来的做法, 或为此提供了理论证明, 现在媒体上和学术界占压倒性的舆论则是另一种对土地财政的严厉批评和完全否定的观点。
综合起来看, 对土地财政的批评, 主要是说地方政府垄断了土地的一级市场开发权, 因而侵犯了农民的财产权利, 阻碍了市场机制发挥土地供求平衡的调节作用。暗含的解决办法是打破政府的土地垄断, 开放土地一级市场。
应当说, 从开发商到学界的这个普遍认识其实并没有抓住土地财政的真正问题和要害。当代世界各国都普遍存在土地的严格用途管制和规划管制, 民间开发每一块新的土地, 都要得到政府批准。从这个角度说, 各国政府在土地供给的源头都有垄断性。
以与中国在人口资源禀赋、人均可耕地和出口导向型赶超经济模式等方面相近的日本、韩国、我国台湾地区为例来看。
在上世纪下半叶它们各自的城市化加速期, 无论是日本长期一党执政的民主政府, 还是韩国长时期中的军政府及民主转型后的新政权, 以及台湾蒋家父子的威权统治下,都曾经一度完全垄断了土地一级市场的开发权。
但它们并没有产生类似中国土地财政的问题, 相反却借助土地增值的社会分享较好地解决了土地和住宅资源的公平分配, 实现了在城市化高速发展阶段的住有所居问题, 从而到上世纪末工业化实现、城市化完成(城市化率达到80%以上) 时, 社会收入分配的基尼系数均保持在0．3 左右, 几乎接近我国计划经济时代的水平, 成为我们今天号称的社会主义市场经济几乎不可奢及的公平目标。
也就是说, 政府垄断土地一级市场开发权并不必然带来利益分配不公、贫富分化的弊病; 相反, 利用垄断土地增值收益的社会再分配推动城市化, 包括基础设施建设、使土地增值收益为移居人口和社会利益而不是少数人利益服务, 正是东亚模式城市化、现代化的成功经验。
可见, 什么是中国土地财政的真正问题, 人们认识得并不很清楚。
三、什么是中国式土地财政的真正问题
其实中国房地产财政的真正问题, 是它与东亚模式中政府中立、财务平衡、土地增值收益优先用于移居者安居不同, 中国的土地收益成为政府可以随意支配的小金库, 卖地收入成了不受约束的天上掉馅饼、多多益善, 而且支出也完全忽略农民工等移居者这个城市化主体的需要。
这种卖地牟利的财政必然扭曲了政府在市场经济中的功能和作用, 从而极大地推升了城市化的成本。
政府本来是公共利益的服务者和守望者, 但倒卖土地的房地产财政却扭曲了政府角色, 使之成为似乎一手低价买进、一手高价卖出农民土地的生意人, 从而丧失了政府执法的公正性和中立性。
各种违法征地、野蛮拆迁、逼农民上楼都是这种行政权力在利益驱动下的必然产物。
这种倒手房地产的财政还进一步产生了两个扭曲的结果:
一方面, 因为政府本身靠土地买卖差价牟取利益, 征地价格的确定就缺乏正当性和合理性, 这必然激起政府与民众的对抗, 推动被征地者要价攀比和城市化的成本迅速上升。换句话说, 土地征收拆迁成本的不断上升是土地财政导致政府行为异化、政府丧失中立性的内生性产物。
另一方面, 由于卖地财政的绝对收益取决于卖地的数量和价格, 这样地方政府又和接盘的房地产开发商形成了生物链上的利益依存关系, 地方政府成了房地产价格高企的共谋者。
同时, 地产暴利和金融倾斜使各行各业都进军房地产从而造成产业空洞化, 并且由于楼价和土地价格直接影响地方政府的偿债能力和银行的资产安全, 宏观经济政策在很大程度上被房地产市场绑架。至于说房地产财政对工业企业用地的补贴, 其实这种补贴并不均匀和公平。
土地和税收补贴一般都是只向知名企业和大资本投入倾斜, 并还带来了工业用地狮子大开口的滥用和严重浪费。 因此这种方式的补贴是否真正提高了资源配置和利用效率、提高了经济的整体活力和竞争力, 还是一个有待证明的问题。
应当看到, 在为土地财政辩护的观点中并非没有合理的因素。比如说, 在城市化转型中的基础设施投入, 不可能主要靠常规税收包括财产税来弥补。
财产税在发展中国家所占比例一般都较低, 即便在当今财产税占地方政府收入比例很高的西方发达国家, 也只够维持地方政府一般性的公共服务开支, 而不能支持大规模的城市扩张建设。再如, 土地的级差收入不能简单地归城郊农民所有, 而应当通过财政再分配的形式为社会分享,等等。
但同样明显的是, 无论中国特色的土地财政过去发挥过怎样的作用,其消极作用现已日益突出。城郊农民补偿不断加码, 征地成本直线上升,征地、卖地已经成为社会矛盾和官民冲突的一个焦点。
换句话说, 支持土地财政者最看重的低价征地和土地增值归公现在已经越去越远。放弃替代也好, 升级转型也罢, 现有的土地财政模式事实上已无法照旧维持, 这是不以人的意愿为转移的。
因此问题的关键在于, 这个制度究竟应该如何转变。可以说当今经济和社会发展的所有重大问题, 如经济发展方式转变和结构转型, 政府职能和收入结构转变, 城市化与城乡统筹, 土地、住房和收入分配, 维稳与法治等, 都与土地制度密切相关。
华生，著名经济学家。著有《城市化转型与土地陷阱》。
