美國中東政策重大調整：民主化提到台面

推動民主變革從來不是美國在中東的外交政策的真正支柱之一。可是在過去的兩個月間三位美國政府的高級官員，包括國務卿鮑威爾，先後宣布美國將幫助推動中東民主，經濟，教育改革。這一宣言是用不怎麼被局外人注意的方式作出的，但是它作為美國中東戰略的轉折點，其重要性不容低估。

重大政策改變，美國低調得反常

美國近一年多來同中東的傳統盟友沙特一直齝齬不斷。19名9/11恐怖主義襲擊中的15名是沙特人。沙特王子在9/11恐怖主義襲擊剛過後來到紐約，宣布捐一千萬美元給9/11死難者家屬，但是他旁敲側擊，暗示巴以衝突是中東恐怖主義和反美運動在阿拉伯世界氾濫的根源。紐約本來就是一個猶太人口眾多的城市，再加上9/11的新痛未平，當時的紐約市長朱利安尼聽著刺耳，乾脆退回王子的支票。

後來蘭德公司的研究員勞倫特．穆拉維奇在五角大樓的一次報告中公開批評沙特支持美國的敵人，反對美國的盟友，是「邪惡之源」和「最危險的敵人」。穆拉維奇建議美國政府向沙特政府發出最後通牒，要求他們「停止資助全球伊斯蘭極端分子，遏制其國內的反美和反以浪潮」，否則美國就佔領它的油田和凍結其在美金融資產。雖然美國政府趕緊出面澄清這是一家之言，不代表政府政策，穆拉維奇不得不從蘭德公司辭職。但是反沙情緒在美國民間日益強大，最直接的表現是一批9/11死難者家屬狀告沙特支持恐怖主義，而這一情緒隨著2002年9月沙特一家英文報紙將小布希比喻成阿道夫.希特勒的卡通畫事件而更為強烈。

促進中東民主改革這一目標的提出是和美沙不睦的背景有關的。但是美國如何提出這一目標是用過心思的。美沙兩國仍然是盟友關係，美國想打伊拉克，沙特在精神和事實上的軍事後勤支持，或者至少是默許，對戰爭的勝利極為重要。因此在如此關鍵地區提出如此重大政策的改變，美國低調得一反常態。

美國政府內部對新政策懷疑人士居多

同「巴以衝突和平解決，反恐運動，以及消滅薩達姆.海珊的大規模殺傷性武器能力一起成為美國在中東的四大政策目標的「促進中東民主改革」 雖然好聽，但是美國對此有多真心，還是有待商榷。一個明顯的可懷疑的原因就是過去50多年來美國都沒有做的，會在一夜之間去做嗎？

這要回到將促進世界民主化作為全球政策目標之一美國為什麼在2002年前從未在中東真正追求民主化。美國一直有的一個擔心是如果在中東激烈地推行民主化，那麼她在中東一貫實行專制統治的盟友將隨著民主化浪潮被逐出舞臺，而誰也沒法保證新上臺的政權領導會對美親善。

另一個中東新政策會真正實施的例證是它和美國2002年初提出的新國家安全戰略非常合拍，可以看做是總安全戰略在中東地區的具體實施。新國家安全戰略明確提出美國應該積極主動地追求「輸出民主和自由經濟的資本主義」。

但是到底美國新中東政策同其他幾大政策目標孰輕孰重呢？美國主管中東事務的助理國務卿威廉.伯恩斯說，推動中東民主化至少和反恐，解除薩達姆.海珊大規模殺傷性武器能力，以及巴以和談一樣重要，「美國支持中東國家自生自育的經濟和政治改革」。伯恩斯在巴爾的摩外交委員會十一月份的一次演講中說，「這四個目標每一個都很重要，每一個目標都不能被另一個目標摯肘。我們將制定長期，有連貫性的戰略，並且借重這一地區的政府和人民，以同時追求這四個目標。」

美國國務院舉足輕重的政策計畫主任（英文名：Director of Policy Planning）理查德.哈斯（英文名：Richard Haas）於2002年12月4日在對外關係委員會的一次演講中說得更少有的直截了當，「有時侯，美國避免指責（這一地區的）國家的內部運作，以保證諸如保證石油供應的穩定，鉗制蘇聯，伊拉克，伊朗的擴張，或是將注意力集中於巴以衝突，在東亞抵制共產主義，保證美國軍隊在某些國家的駐紮權等目標。」可是，從今以後，美國不會再對此默不作聲。哈斯說，「在那些穆斯林佔多數的國家，更深入的民主化會給在那裡居住的人民帶來更多好處。但是民主化的深入也會為美國帶來更多好處。陷入經濟發展泥潭，缺少機會，擁有一個封閉的政治制度而人口又劇增的國家更易導致其人民的封閉和孤立。正如我們通過痛苦的經驗所學到的，這樣的社會往往為恐怖份子和極端分子提供溫床，這些恐怖份子和極端分子往往仇視支持本國政權領導的美國。」

國務卿鮑威爾說自己已經開始同中東地區幾乎所有國家領導人有關這一新政策進行討論，他說「美國付不起不改變政策的代價」，而同時這一政策帶來的利益會是持久穩定的。

「切尼因素」

當然這一政策從出臺起就受到種種批評和責難，懷疑人士認為由目前政治舞台上「輕量級」的國務院牽頭來實現這一政策轉向首先就讓人擔心鮑卿是有此心，無此力；其次選在現在中東火藥味正濃，對伊戰爭說打就打的節骨眼做這樣重大的政策轉向似乎不是明智之舉。

這些猶疑仍然存在，但是有越來越多的證據表明美國開始真心誠意地推行中東民主化浪潮。一個最新的例證就是國務卿鮑威爾在其新中東政策實施隊伍裡嵌入一個有意思的「排頭兵」：伊裡莎白.切尼，美國副總統切尼的大女兒。

伊裡莎白.切尼自從2002年3月份開始領導這一新政策計畫小組，她不久就被提拔成主管中東事務的副助理國務卿，她的提拔上任為這一倍受懷疑的美國新政策帶來一線實施的希望。阿拉伯美國人學院的國家政治主任理查德.法沃一語道破天機。他在「國家學刊」雜誌上的一篇文章說，「正因為她是誰，她說話要比一般同樣位置的官員要更有份量。當然切尼確實在推行這一政策時所提的問題問到點子上，而這是讓這一政策真正運轉的關鍵。」

伊裡莎白.切尼是律師出身，她主要的工作經驗包括在世界銀行下屬的國際金融集團（英文名：International Finance Corporation）中負責為發展中國家的經濟發展項目集資的工作。在老布希政府內，她在美國對外援助發展署（英文名：USAID）工作，她的上司也包括當時負責美國對前蘇聯援助的、現任副國務卿理查德.阿米蒂奇。

伊裡莎白.切尼已經是三個孩子的母親，最小的孩子才兩歲多，她開始並不確定自己想接受副助理國務卿一職。她說她的三個孩子，而不是她爸爸，是主要的家庭因素影響她在事業中的決定。當然切尼的上臺，不少國務院的官員希望是幫助白宮和國務院理順關係和政策分歧的起點。不管切尼是靠自己副總統老爸的聲望，還是自己訓練有素的政治手腕，美國正在緩慢扭轉中東政策的車輪，上一個嶄新的「第四軌道」。

具體來說，美國新中東政策的實施主要依仗鮑威爾12月12日宣布的一項名為「美國中東夥伴關係倡議書」。雖然這一「倡議書」的預算只有兩千九百萬美元，以任何標準都是美國政府手下的「輕量級」 項目，國務院的有關官員透露他們會在2003年尋求對此項目更多的財政資助。鮑卿也說他會尋求中東富裕國家和其他一些國家的捐助和支持，來推動這一項目。

目前美國對外援助發展署每年流向中東的錢大概有十億美元，大多數是流向埃及。國務院已經開始重新審查和調整這一資金流向和用途。副國務卿阿米蒂奇將是總體中東援助政策調整的「總管」和協調人。然而近東事務局（英文名：the Bureau of Near Eastern Affairs）將是實施「倡議書」的主要單位。

伊裡莎白.切尼在談到美國對中東援助政策調整時說，「我們會重新審議所有的援助項目，看是否可以更集中、有效地推動『自由化』領域的進展。我們也會保證錢儘可能地流向更多的人。」切尼保證說，沒有國家會看到美國減少對其援助。

打開「潘多拉魔盒」？

研究中東問題的專家說「倡議書」所提到的增加對中東援助的主意當然不壞，在英語中有一個成語「晚比沒有好（英文名：Late is better than never）。但是美國到底該如何「輸出民主」在政府內部以及政策「智囊團」並沒有一個比較統一的認識。

「自從九十年代以來，美國在參與中東的民主改革方面非常不積極。高級官員特別避免批評阿拉伯盟友國內缺乏民主，」卡耐基國際和平基金會的艾米.霍桑（英文名：Amy Hawthorne）說。

現在美國開始明確支持阿拉伯國家的「土生土長」民主政治改革，比如去年秋天美國邀請55名阿拉伯國家的女政治家來「見習」美國的中期選舉，國務院也在考慮在中東建立一個學校專門教授競選和民主選舉有關的各種知識，這些措施說到底只是動一些專制政治的「皮毛」。阿拉伯國家的政府善於在一些表面層次鬆動管制，或做小的調整，來減少西方國家對自己的政治壓力，但是碰到政權領導的實質問題他們也善於迴避。美國會在對其盟友埃及的政策方面尤其感到為難。

民主化是一個充滿危險的過程，可以預見美國的阿拉伯盟友在保持政治權力和同美國交好方面選擇前者。霍桑說美國早晚會問自己一個問題「我們到底想走多遠？」

陳雅莉，《華盛頓觀察》週刊，2003年第一期（總第十七期），2003-01-08
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