薛東華：中國的人大是國會嗎？

有一次在華盛頓美國國會的台階上，遇到一個中國旅遊團。導遊指著國會大廈介紹說：這就是美國的國會，相當於中國的人大(即人民代表大會)。這種說法可能代表了中國一大部分人的看法，中國的政府部門似乎也對此堅信不移。中國人大的名稱官方英譯為National People』s Congress(NPC)。其中的英文Congress與美國國會（Congress)用的是同一個詞。每次有外國國會代表團去北京訪問，對口的接待單位都是人大，而中國的人大委員長們也堂而皇之地頻頻出訪外國的國會。

中國的人大到底是不是西方通常意義上的國會，當然不能只看中國人大的表面形式和官方說辭，而應該看實質。下面從幾個方面對中國的人大和美國的國會進行對比和分析：

1. 人大與國會的權力

美國的國會是國家立法機構，但並沒有宣稱自己是最高權力機關，美國的最高行政權力在白宮。國會的權力只佔國家權力的三分之一，另外兩大權力是最高法院和總統。國會的職能雖然是立法，但實際上起卻到了權力制衡的作用。國會有權通過或不通過總統提名的大法官候選人，甚至有權彈劾總統。實際上，美國國會歷史上就曾經三次提出過彈劾議案，即：1868年對約翰遜總統，1974年對尼克松總統和1998年對克林頓總統的彈劾案。

中國的憲法雖明文宣布人大是國家的最高權力機關，其權力從立法、監督直到罷免國家主席，但人大卻從未對國家、黨或者個人的權力起到過制衡作用。從1954年召開第一屆人大以來，中國經歷了多少次人為的劫難，人大卻沒有一次能夠真正代表人民，對黨或者某個個人的錯誤做法提出過異議，反而成了災難製造者們的舉手機器和幫凶。

2. 立法程序

美國國會的立法程序，一般是先由老百姓或民間組織向本州或本選區的國會眾議員提出立法要求，再由議員將立法要求的書面議案(Bill)提交給國會眾議院。經過國會專門委員會聽證、辯論、通過後，提交國會眾議院全體會議進行表決。通過後再提交參議院表決，最後送交總統簽署成為法律。這其間要經歷的「千難萬險」使大多數的議案根本無法成為法律(這是美國立法程序中繁雜但卻謹慎的一面)，其中當然也包括總統提出的立法要求。

美國國會的整個立法程序和聽證過程都是公開的，公眾可以直接到國會的聽證會現場或通過電視(C-Span等)實況轉播來瞭解和參與立法過程。在表決中，哪個議員對哪個議案投了反對或贊成票都是公開信息，老百姓可以直接打電話到議員辦公室或通過網際網路上議員的個人網頁查詢，選民也可以據此來決定下屆選舉時是否投該議員的票。

中國人大的立法程序基本上是由「上面」決定的。比如說，1989年10月起實施的《集會遊行示威法》就是在「六．四」之後根據「上面」的意思匆匆出臺的。其立法的速度之快、效率之高讓人嘆為觀止。老百姓更無從知道是誰提出了該法案，立法的時候有沒有老百姓參與的聽證會，有沒有辯論過程及辯論中代表們的不同觀點，以及人大代表們誰投了贊成票，誰投了反對票等等問題。本來是一個關係到每一個中國老百姓憲法權利的立法，其過程竟成了一個歷史謎團，要在幾十年以後才能通過一些遮遮掩掩的回憶錄來揭開。

3. 黨派制衡

眾所周知，美國國會有明顯的黨派之爭。要知道民主黨和共和黨的政治主張是什麼，不用看他們的黨章或決議，只要打開電視看國會的辯論現場就知道了。國會的辯論現場，既是議員們表達本人或本黨主張的地方，也是批評其它黨派政治主張的最佳場合。一般來說，國會的辯論都是慷慨激昂，其演說詞短小精悍但觀點明確，幾乎篇篇都能成為政論文章的範本。但這些言辭犀利的演說通常不大會影響其他議員的觀點，大家該投什麼票還投什麼票，受這些辯論影響最大的還是美國公眾及他們對某些政治問題的看法。所以在美國國會，一個黨要想按自己的主張行事而不遭到反對是非常難的事。國會最後通過的法案通常都是兩黨制衡和妥協的結果。

中國人大的立法基本上由人大常委會所控制，而人大常委會又設有黨組來體現黨的一元化領導，所以在整個立法過程中沒有制衡，而只有對黨的意圖的體現。因此，一旦黨有了一個錯誤的決定(這種實例數不勝數)，人大不但不會出現反對的聲音，反而只能聽到一致通過後的掌聲。所以黨內某個領導人的錯誤甚至瘋狂的想法，就可以在人大暢通無阻地成為法律，最終受害的還是老百姓。而這種錯誤通常要等到黨的現任領導人把其前任送到秦城監獄後才能得到改正，然而到了這時，在人大聽到的仍然是掌聲。

4. 可接近度(accessbility)

美國的老百姓有事要找國會議員，可以通過寫信、打電話、去議員的選區辦公室或直接去華盛頓的國會辦公大樓等多種途徑。如果有人說他受到了政府的不公正對待，而又無法聯繫到國會議員的話，那一定會成為年度最大新聞。華盛頓的國會議員辦公大樓門口，只有兩三個警察(是在911以後設的)負責檢查箱包，其警衛程度比機場要低得多。警察不會問你有沒有介紹信，去找哪個議員和幹什麼等等，所以任何人都可長驅直入地直達議員辦公室。議員們的辦公室都無一例外的大門敞開，如果議員不在的話，保證你可以和議員的助手們說上話，然後由他們決定是否可以跟議員本人約談。

中國的人大只在每年三月開一次會，屆時代表們的駐地和人民大會堂均戒備森嚴，「一派安定祥和的氣氛」。人大代表們從駐地到會場的車隊都由警車開道，一般老百姓連跪地攔轎子的機會都沒有。普通人要想在這個時候找人大代表，的確需要超人的勇氣和膽量，而且要有獻身精神，弄不好就會被抓進公安局。常設的全國人大常委會，門口更是層層警衛，普通的百姓或上訪者充其量只能到信訪辦。如果哪個上訪者一到北京，就和某個人大常委談上了話，可能當天就會上中央電視臺的新聞聯播。

5. 與政府的關係

美國國會與行政當局分權而治，總統有權任命內閣部長和駐外大使，但所有的任命均需國會通過。總統無權任命國會議員，所有議員只對本選區的選民負責。所以經常會出現國會議員和政府官員意見不一的情況，美國政論媒體的一個保留節目就是把國會議員和政府部長拉到一起進行辯論。

中國人大雖然是「最高權力機構」，但中國的人大代表們張口閉口都是「根據黨中央國務院的精神，我們要如何如何」等等。根據中國的憲法，黨中央是一個群眾團體，國務院是政府部門，其地位均在人大以下。但人大實際上卻成了政府的一個下級單位，其人大常委會也成了黨中央安排離退休老人的場所(通常是患了老年痴呆症以後)。人大從來就沒有去行使憲法賦予自己的至高無上的權力，卻淪為了黨的附庸和政府的形象包裝。

從以上幾方面來看，中國的人大也許是黨的一個立法機構，但卻無論如何沒有資格被稱之為國會。如果非要對外稱為Congress(國會)的話，那就是當今中國諸多假冒偽劣現象之首。

（作者為電腦工程師，自由撰稿人）

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