完善人民代表大會制度的改革設想

發表：2003-11-14 04:27

第一部分: 本設想的實施方法

本設想的主要內容是 :

人民群眾可以隨時以書面形式向管理國家事務、管理社會事務、管理經濟文化事業等各政府部門反映意見、建議或舉報等，這些意見或建議由黨的基層小組、人大代表、人民政協、各人民團體進行分類分析處理，將人民所反映的意見綜合分析後，形成人民意見提案，交由人民代表大會備案，然後分別交給主管各項國家事務、社會事務、經濟文化事業的各黨委進行解決。主管各項事務的各黨委應對各項人民意見提案要認真做出解決辦法，對暫時不能解決的，也應認真做出答覆意見，黨委做出的解決辦法由人民政府各部門進行具體執行。人民代表大會對各黨委所做出的解決辦法及答覆、人民政府各部門的具體執行結果進行監督。

這些人民意見及人民意見提案以書面的形式記錄下來，每位意見人反映一次意見的記錄應一式一份，記錄文件進行統一管理。對於人民意見提案，黨委解決意見的方法，政府做出的執行結果，都要相對應的記錄下來。這些過程結束後，將人民意見提案向人民群眾及各種媒體開放，人民群眾可以查閱人民意見提案，新聞媒體可以對人民意見提案上的內容進行報導，監督對人民意見提案的處理。反映意見的每位意見人可以向具體處理自己意見的意見分析小組查詢處理情況。

還需設置一個機構對本設想實施過程中的人民意見記錄文件及人民意見提案進行全面的管理，而這一機構由全國人民代表大會直接領導。

在以上黨的基層小組、人大代表、人民政協、各人民團體對人民意見形成人民意見提案；黨委解決人民意見；政府具體執行；人民代表大會進行監督的過程中，黨應始終發揮著總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨根據人民的意見做出正確的決策，對政府的行政及各方面的建設事業做出正確的指導方向。

本設想中兩個名詞的解釋 :
1 : 人民意見書、人民意見提案。

人民群眾反映意見或建議所形成的書面反映文件，在本設想中稱為人民意見書，這些意見或建議經過綜合分析後，就形成了人民意見提案。

人民意見書應統一規格，如封面應寫明意見人的姓名、
所反映意見的意見主題、反映日期等內容。人民意見提案也應照此辦理。人民意見書主要記錄意見人反映的意見內容；黨的基層小組、人大代表、人民政協、各人民團體對人民所反映的意見處理結果。人民意見提案記錄了各意見分析小組對反映同一類主題人民意見的意見分析；主管黨委的解決辦法；政府具體執行的結果及人大的監督意見。

（附人民意見書設想圖樣圖一、人民意見提案設想圖樣圖二）

2 : 人民民主院。

需要設置一個專門的機構對人民意見書及人民意見提案進行全面的管理。在本設想中，稱此機構為人民民主院。主要負責人民意見書及人民意見提案空表的發放、登記、轉交給各部門，以及最終收回後的保存管理。人民民主院的工作由全國人民代表大會直接領導，不受地方或其他權力的領導或約束。在全國人民代表大會閉會期間，由全國人大常務委員會進行領導管理。

( 國家機構設置圖 )

下面，是本設想的具體實施過程 :
（附實施過程圖三）

第一步 :
當人民群眾需要向人民政府反映意見或建議時，先到人民民主院領取人民意見書空表，在領取時，意見人應出示身份證明（如身份證等），人民民主院核實意見人及身份證明後，將意見人的姓名、年齡、聯繫方法等身份情況等在人民意見書上填寫好，然後，還需作相應的發放登記，即將意見人的身份與意見書上的編號作登記，以留存備查。

第二步 : 人民群眾在人民意見書上反映意見，可以有以下幾種方法。

1、意見人自己在人民意見書上填寫意見。

2、因意見人由於各種原因不便直接填寫的，或者需要與政府公職人員討論後才能確定填寫內容的，可以到政府部門的信訪接待處，或到政府部門設置的接待機構反映，然後再填寫，或者由政府部門的接待人員幫助意見人填寫好意見。

3、到當地人民代表大會反映。同樣，可以由人大接待人員幫助意見人填寫，或者向本選區的人大代表反映，並且也可以由人大代表幫助填寫。

4、向為人民服務的各種社會團體反映，由這些社會團體的接待人員幫助意見人填寫好意見。

5、有些意見屬於舉報性質，或其他原因不便用以上方法填寫的，人民民主院可設置專門人員代替意見人填寫，填寫內容由意見人口述。對這一工作，人民民主院應做好保密工作。

第三步: 人民群眾不管以以上何種方式在意見書上寫好意見後，不是將意見書直接交給被反映的政府部門，而是應再交回給人民民主院，人民民主院根據意見書上各自不同的主題意見進行分類、登記、整理。對於屬於舉報性質的意見書，還應複印備份，以防被損壞或塗改等。然後，再轉交給相應處理各類主題意見的黨的基層小組、人大代表、人民政協、各人民團體。

第四步: 黨的基層小組、人大代表、人民政協、各人民團體對人民所反映的意見進行綜合分析，得出人民意見分析結論。

第五步: 黨的基層小組、人大代表、人民政協、各人民團體到人民民主院領取人民意見提案空表，將綜合分析後的人民意見填寫在人民意見提案上。

並將人民意見提案交回給人民民主院，人民民主院再將收回的人民意見提案作登記、整理。

第六步 : 人民意見提案交由人民代表大會進行備案。

第七步 : 再將這些人民意見提案根據各自不同的主題意見分別交給主管各項國家事務、社會事務、經濟文化事業的黨委進行解決，主管各項事務的黨委應對各項人民意見提案要認真做出解決辦法，或者要給予正確、明確的答覆。對暫不能解決或無法解決的，要給予正確的，合理的解釋，認真做出答覆意見。對人民群眾反映較集中、強烈的意見在解決後，可以在媒體上將解決方法作公開的答覆，與人民群眾溝通思想，找到好的解決辦法。解決辦法或答覆意見要填寫在人民意見提案上。

第八步 : 黨委做出的解決辦法由人民政府各部門進行具體執行。　
第九步: 將處理好的人民意見提案送交到人民代表大會。人民代表大會對各黨委所做出的答覆及解決辦法、人民政府各部門的具體執行結果進行監督。對正確意見不予採納，或推諉、扯皮、敷衍等，或不予以正確、明確的答覆，或解決方式、方法錯誤，解決過程拖延，解決結果未能達到目的的，人大要及時予以糾正，督促政府解決。對有了舉報，而不依法查處，或久拖不決的要責成有關部門處理，或依法追究有關部門的責任，並撤銷有關責任人的職務。行使好人大作為代表人民行使國家權力機關的重要職能。對每一份人民意見提案上的反映意見及黨委所做出的答覆及解決辦法、政府各部門對此的處理結果，要做出明確的監督意見，填寫在人民意見提案上。

第十步: 以上過程完成以後，人民代表大會再將處理好的人民意見提案交回到人民民主院。由人民民主院進行整理後保存管理。將處理好的人民意見書和人民意見提案對社會開放，

意見反映人可以查閱自己的意見書，以及向具體處理自己意見的意見分析小組查詢處理情況。人民群眾、各社會團體可以查閱人民意見提案，新聞媒體可以採編播發，進行民主監督和輿論監督。公開、透明在本設想的實施過程中是非常重要的關鍵環節。

（附實施過程圖三）

第二部分: 有關本設想實施方法的說明

本部分是對於在本設想實施過程中採取一些方法的原因，和可能產生的問題及其解決辦法的說明。

本設想中人民意見書的使用權問題，可以以法律形式規定，凡正當享有該項政治權利的我國公民，都能使用人民意見書向各政府部門反映自己的意見。

在本設想的實施過程中，人民代表大會及人大代表對人民意見的解決起著監督作用。這是因為，人民政府是由人民代表大會選舉產生，政府的工作要對人大負責，並受到人大監督。人大代表是由人民群眾選舉產生，要對人民負責，對政府的工作進行監督，是人民的代言人。所以，人大代表應負責本選區的人民意見及對其解決的監督。人大代表應對人民群眾的來訪進行接待，就人民意見的解決進行具體討論，或者應親自去拜訪意見人，徵求人民群眾對意見的解決的看法，與意見人相互溝通思想，使人民意見得到充分、合理的解決，監督政府改善、改進工作方式、方法，更好的為人民服務，充分行使好人大代表的權力。

人大應定期就人民意見的監督處理向人民群眾做出集中總結性的匯報，並接受媒體的採訪和監督。而黨委也應定期就對人民意見的處理向人大做出集中總結性的匯報，並接受媒體的監督。從而形成一個處理人民意見的良性反饋循環。

有些地方政府部門對中央的政策不予以正確地貫徹執行;自我執行一些與中央精神相違背的政策; 各種地方保護主義; 虛假匯報政績，欺上瞞下等不良行為。對於這些不良行為的查處，上級部門可以抽查調看人民群眾對下級部門的意見。或者，上級部門指派巡視員對人民群眾對下級部門的反映意見以及下級部門對此的處理結果進行監督。這樣，可以從人民意見書及提案上瞭解到下級部門執行政策的情況，而不只是以聽取下級部門的工作匯報來瞭解情況。這樣，對以上的一些不良行為可以得到有力扼制。

人民民主院應設定對人民意見書和人民意見提案上意見及監督的處理期限，不能久拖不決。過期沒有解決的也應按時收回，進行公開，讓人民群眾、各社會團體及各新聞媒體進行民主監督。人民民主院應定期公布有關人民意見書和人民意見提案的各種統計數據，如人民意見書使用率、意見提案解決率、人民群眾對意見處理的滿意率等，讓人民及時瞭解民主的開展和實施情況。

對於屬於舉報性質的意見，舉報人在領取意見書時，人民民主院可以根據本人意願，在意見書上不填寫舉報人的身份，而是將舉報人的身份證號與所領取的人民意見書上的編號進行登記，並且作保密處理。由舉報人在意見書上填寫一個化名，同時要進行註明。這樣，這種方式的舉報實質上是屬於實名制舉報，大大提高了舉報的可靠性。同時，也切實保護了舉報人的安全，不會因為舉報材料落入被舉報者手中而遭受打擊報復。當然，人民民主院一定要做好與之相關的保密工作。如果是誣告或假舉報，應經過一定的法律程序確定無誤後，人民民主院再提供出假舉報者身份，對其給予法律制裁。

可以對意見人採取一些獎懲措施，對能經常提出一些合理意見或建議的意見人；提供的舉報揭露出腐敗現象、腐敗行為和腐敗分子的意見人，可以對其進行獎勵，並對該意見人在今後所提的意見中，給予重視。對於進行假舉報、誣告、陷害他人的意見人，要對其進行依法處理或追究法律責任。並且對該意見人在今後行使這一權利要進行限制，在一定時間內限制其使用該權利或限制行使這一權利的使用次數。

對於涉及到國家機密的人民意見及人民意見提案，可以不作公開處理，但也應經過一定的程序認定。

關於設置人民民主院的作用:

目前，有些地方政府部門的少數公務員對人民正確的意見，建議以及舉報等，進行推諉，或不予理睬，甚至對舉報不是積極查處，反而是採取壓制，打擊報復等手段。而在本設想中對於人民意見書的發放，管理及保存工作，絕不能受到任何各種不良權力的干擾破壞。所以，必須要專門設置一個管理人民意見書的機構，對這一工作進行專門的管理，而且這個機構應由全國人民代表大會進行直接領導。人民民主院的建設、工作人員的工資、福利待遇等，全部由全國人民代表大會進行規劃及解決。這樣, 才能比較好的保證此項工作的正常進行,這也是本設想能否正常運作的核心關鍵之所在。

此外，需特別強調指出的是，在本設想中的人民民主院不是一個特權機構，它只是負責人民意見書和人民意見提案的發放、回收、轉交及保存的管理工作，僅此而己，沒有其它任何權力去處理意見書上的意見，或者指導管理地方事務。但它的工作，獨立於地方，由全國人民代表大會直接領導，不受地方權力的約束和干擾，以保證人民反映意見的權力可以得到充分、有效的維護。

對於人民民主院的建設，不需耗費很多財力、人力。因為人民民主院的工作性質和圖書館有些類似，只需較少的工作人員就可解決問題，需要的財政開支也很少。如果對使用人民意見書實行收費，還可以增加國家財政收入，調節收入分配。即意見人在行使這一權利時，可以每次收取一定的費用，對無收入者免費；對低收入者象徵性收費；對中、高收入者可以按收入比例收取一定的費用。

在本設想的實施過程中，因為廣大人民群眾都有利用人民意見書反映意見的權力，那麼，會不會出現因為意見太多而處理不過來的問題呢？

這主要是要做好引導人民群眾如何正確的提出意見和加強有關工作的管理來解決這一問題。

第一 : 對於人民群眾反映的意見或建議主要可以分為兩類。

（１）一類是人民群眾對國家事務、社會事務、經濟文化事業等各項社會主義建設事業提出建議，需要各黨委、各政府部門根據這些建議進行各項建設及改進工作，以更好的為人民服務，對於這類意見的提出，正是我們建設人民民主專政的社會主義國家的根本目的。人民政府是根據人民意願代表人民行使權力，人民是國家的主人。

（２）另一類意見是人民群眾對各種有法不依、執法不嚴、違法亂紀、違法犯罪、破壞社會主義民主與法制等各種背離法律規範的現象而提出的意見以及舉報，要求各黨委、各政府部門對這些現象進行治理。而這正是我們實行依法治國所要達到的目的。如果經過治理，這類背離法律規範的現象都得到根治，那麼，這類意見就會自動減少以至於消失，從而形成一個良性反饋循環機制。

第二: 規定提意見的主題範圍，進行分類處理。將提出的意見分為教育、環境保護、醫療衛生、交通、文化建設、城鎮建設、國防、人口生育、犯罪舉報、社會保障等等各種類別，每一大類可以再細分一些小類。意見人在提意見時，將意見類別寫在意見書上。

將黨的基層小組、人大代表、人民政協、各人民團體根據需要分成各意見分析小組。各意見分析小組分別處理規定好的意見主題，將同一個意見主題的人民意見形成一個人民意見提案。

充分調動黨的基層小組、人大代表、人民政協、各人民團體的參政議政作用，根據每人的特長、愛好、空餘時間、本人意願等，分配給不同的任務。

第三: 可以在每人使用次數上作一些限制。如每人一個月可以使用1－2次，或者 2－3 次，這要根據具體情況而定。在意見書上反映的意見不要過多，在一份意見書上只能反映屬於一種意見主題的事，內容精簡。當很多意見人反映意見一致時，可以聯名提出意見。

第四: 各黨委、各政府部門應對人民群眾在反映意見上的方式、方法上做一些耐心細緻的引導工作，應拿出可讓人民群眾提出意見範圍的詳細說明，使人民群眾知道可以從什麼角度，什麼方位提出的意見更合適於促進該行業的社會主義建設，以充分發揮廣大人民群眾的積極性、創造性。對本部門的不法現象的舉報範圍，舉報對象，以及舉報的方式方法上也應進行詳細說明，使人民群眾的舉報有力、高效。

對於本級黨委不能處理的人民意見提案，交由上一級黨委解決。對有的人民意見書上所提意見已經比較精煉，或意見比較重大的，可以不再形成提案，而是直接上交。

第五: 各黨委、各政府部門可以定時、定期召開與人民群眾的公開座談會，各政府部門負責人現場答覆和解決人民意見，會上不應限制參加人的身份、參加人數量要適當，可以讓人民群眾隨意提出意見。當政府需要對某一項或幾項重要建設方案做出決策時，可以公開徵求廣大人民群眾的意見。

黨的基層小組、人大代表、人民政協、各人民團體可以在本地區組織民主論壇，定時、定點民主討論一些設定好的主題，聽取人民意見後，形成人民意見提案，向主管黨委反映這些意見。

第六:可以充分發揮居民委員會和村民委員會的作用，協助人民向政府反映意見和協助政府解決人民意見。

第七: 調動基層單位和各社會團體參與的積極性和創造性，可以向基層單位和社會授予同樣能利用意見書，向人民政府反映意見的權利。這時，只需將人民意見書的名稱改為基層單位意見提案或某團體意見提案。這些意見的提出應反映出作為該基層單位或社會團體的特點和性質。又因為這些意見是經過團體協商、討論研究後提出的，會更具有作為反映意見的科學性，合理性和建設創造性，反映意見的總體水平會比人民意見書上的更高。這可由基層單位的工會進行組織，讓單位的職工發表意見，再集中後，經過大會或代表會統一意見，最終在意見提案上提出。可以根據該基層單位和社會團體的職工人數和行業特點授予可以行使使用意見提案的次數，其他過程的運作則和人民意見書的相一致。

第八: 應不斷提高人大代表的職業素質，人大代表應充分行使好自己的職權，辦事高效，並時刻接受人民的監督。比如規定某一級別的人大代表每月至少應走訪一定數量的人民群眾，並徵求意見。公開自己的聯繫地址、電話等，與人民群眾保持密切的聯繫。人大代表可以職業化，或者半職業化，以便更好的為人民服務。

第九: 對於人民群眾提出需要解決個人事情的意見，不能形成提案的，意見分析小組應為意見人指出解決辦法，比如應該找哪一個部門反映問題，怎樣反映才有助於問題的解決等。

政府應大力支持一些義務為人民服務機構、團體的開辦，比如，各種慈善機構、青年志願者組織、義工組織等，而意見分析小組可以為二者之間做一些聯繫，實現人民群眾的互幫互助。

第十: 對於利用電話、電子郵件、網際網路等提意見或建議的方式也可以和本設想的實施過程結合起來。

（附圖四）

圖片地址：
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