潘岳不小心道破天機

作者：冼岩發表：2007-07-15 20:48

中國環保總局環境監察局副局長熊躍輝近日對媒體說，中國環境整治趕不上污染速度的原因，主要是由於「企業三不怕」、「政府三不查」。「企業三不怕」是指企業不怕環保部門監察、不怕行政處罰、不怕損害公眾利益。企業之所以「三不怕」，又是因為「政府三不查」：「老百姓不去堵馬路不去堵政府的門不去查、黨中央國務院領導不批示不去查、媒體不揭露不去查，而且一般的媒體揭露都沒用，還必須像中央電視臺《焦點訪談》這樣的主流媒體揭露以後才去查。」——這種說法與人們的日常印象相符，因此地方政府成了眾矢之的，被視為環境整治不力的禍首。

那麼，地方政府為什麼甘冒此天下之大不韙，不惜同時觸犯中央政令與民眾意願呢？環保總局副局長潘岳一個不小心道破了天機：地方官員為追求短平快政績，和一些追求暴利的企業結合起來，不顧當地的資源環境條件，亂上煤電、化工、鋼鐵等重化工項目；這樣的官員一天不被問責，反而因「發展有功」得以升遷，就一天不能阻止更多的官員對其效仿，不能阻止科學發展觀的政令被「兵來將擋、水來土掩」——可見，地方官員持續違規的動機源於破壞環境不但不會被問責，而且可以得升遷。而有權力決定地方官員獎懲升降，並且形成機制激勵官員普遍行為的，無疑是中央政府。

如果一件事故偶爾發生，其責任可能只是具體當事人的動機不純或操作不當；如果同樣原因反覆導致同一結果，則說明客觀上存在某種導致事故必然發生的機制性原因，責任應該由對制度安排負有義務的中央政府承擔。如果中央對地方的違規行為早有明確的、可以操作的問責機制，那麼具體事故的責任當然在地方，中央按章處理即可；如果沒有這種明確的制度安排，那麼失職的就是中央。這種失職客觀上鼓勵了地方的違規行為，因此中央的失職或處置不當，才是導致事故發生的最終原因。中央作為最高權力的擁有者，同時也是最終責任的承擔者，這是由現行體制自上而下的政治結構決定的。在某種意義上，輿論將責任歸於地方，是讓地方為中央「分謗」，雖然一些地方確實也該「謗」。

不僅環保如此，從審計到生產安全，近年來公眾高度關注的地方（部門）違規行為，都有著高度相似的特徵：中央一方面大聲疾呼，將環保、生產安全等理念提到相當高度；另一方面在制度上卻不出臺相應措施，於是相同原因反覆導致相同問題。對重大安全事故的問責，並沒有制度化，而是寬嚴隨心；雖然早在幾年前中組部就承諾2007年將環境指標納入官員考核制度，但至今沒有真正落實。在地方官員的獎懲升降考核上，環保、生產安全等都不是硬指標，其重要性遠不及GDP及財政的增長；負有監督之責的環保局、安全生產監督局、審計署等部門，都沒有處罰地方官員的權力。以至環保總局只能推出被稱為「最後一招」的「區域限批」和「流域限批」，以GDP抵制GDP。但是，在地方官員的GDP衝動中，不但有對政績的需求，還包含個人利益的交換；用對公眾利益的抑制來制衡個人利益的衝動，不但有著緣木求魚的荒謬，效果也必不如人意。

環保等公共福利事業的成功，除行政、法律的作用外，還需要公眾的參與。6月初廈門市民與政府的理性互動，證明民眾是最有動力推動環保而且不會被利益收買的良性力量。但前不久國家環保總局檢查組在安徽蚌埠鮑家溝調查時，一群當地百姓跪在他們面前，目的只有一個，請求治污！——即使在民眾的基本訴求與中央所宣傳的理念相一致時，民眾也只能以下跪的方式來表達訴求，這說明當下中國社會的官民力量對比懸殊到了何種程度！正是由於這種力量對比的懸殊，最有動力推動環保的良性力量對地方的行為不能構成絲毫約束；地方政府在事關民眾生命健康的事項上，也可以為所欲為。造成這種狀況的最終責任人仍然是中央政府，正是中央以「穩定」名義限制了民眾作用的發揮。上述「政府三不查」揭示了三種可影響地方決策的力量，其中民眾力量可直接發揮作用的唯一途徑是「堵馬路堵政府的門」，而這正是中央要求地方極力防範的不穩定因素即所謂「群體性事件」。中央對這類事件的關注遠遠超出了對導致事件發生原因的關注，它甚至曾要求地方政府簽訂「社會穩定責任書」。「政府三不查」之一是「黨中央國務院領導不批示不去查」，而在大多數情況下，黨中央國務院也是「老百姓不去堵馬路不去堵政府的門」不批示，「媒體不揭露」不批示。

凡此種種，導致環保等公共福利事業在中國淪入了與戒菸相似的尷尬：一方面媒體振振有詞「吸菸有害健康」，另一方面各地競相申報捲煙項目，各煙廠開足馬力大干快上。人們相信，中央落實科學發展觀、推動環保的意願是真誠的，但中央同時也擔心過於嚴格的環境標準、生產安全標準會影響經濟增長。因此，它希望在保證一定速度經濟增長的前提下兼顧環保。正是由於中央這種態度的曖昧，使組織部門有藉口遲遲不將環境指標真正納入官員考核制度。因為納入的後果之一是，環保部門將在一定程度上分享人事權力。

在中國現有的生產力水平上，環保與經濟增長兩大目標在客觀上存在一定張力，因此經濟增長成了環境違規的最重要理由。在這種情況下，兼顧兩大目標使得中央政令的下行喪失了強制力，地方與部門可以從自身利益出發進行「自由裁量」，左右逢源。要求在保證一定速度經濟增長的前提下兼顧環保的結果是：環境整治的速度總趕不上污染的速度，個別事件處理易，整體狀況改善難。

要改變這種現狀，在現行體制下惟有迫使中央加大對環保等公共事業的重視程度。這就需要民間對尚在意民心民意的中央施加壓力，而民間壓力的唯一合法途徑是通過公共輿論。輿論要形成有效壓力，關鍵在於不能顧左右而言它，不能為上者諱，必須直接挑明中央政府才是造成目前多種現狀的終極原因，多項事故的主要責任在中央不在地方。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)

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