「以黨治國」的實際運行
「以黨治國」並非毛澤東個人的主張，而是黨內高層的共識，當時主管和分管政法工作的領導人，都曾講過類似的話，指導政法機關按照黨的意志去執法。下面,我們來看看「以黨治國」在實踐中是如何運行的：
（一）執政黨不受法律的約束
1955年1月間，張鼎丞（時任最高人民檢察院檢察長）向劉少奇匯報工作後，劉少奇作了許多指示，他說：「在憲法頒布以後，我們必須加強法制，要善於利用法制，利用國家政權和社會群眾的力量來開展階級鬥爭。我們的法律不是為了約束自己，而是用來約束敵人，打擊和消滅敵人的。」
1955年7月間，劉少奇又在北戴河向最高人民檢察院負責人指示說：「我們的法律是要保護人民去同敵人鬥爭，而不能約束革命人民的手足。如果哪條法律束縛了我們自己的手足，就要考慮廢除這條法律。」
從劉少奇的上述指示來看，他認為法律是由黨領導制定的，明確把執政黨置於法律之上。這種觀點與「執政黨也必須在憲法和法律的範圍內進行活動」的法治理念相距甚遠。實行的結果，就是導致在「反右派」、「大躍進」和「文化大革命」期間隨意破壞法制，到了「無法無天」的地步。
（二）政法機關必須掌握在黨的手裡，作黨的馴服工具
有關這方面的文件和指示非常之多，下面引述幾例：
1955年7月間，張鼎丞和梁國斌（最高檢察署副檢察長）在北戴河向劉少奇匯報工作（彭真在座），劉少奇說：「檢察院當前第一條任務，就是要保證把該捕的反革命分子迅速逮捕起來。憲法已經規定了，逮捕和起訴都要經過檢察院。如果不經過檢察院批准，捕人是違法的。現在黨要搞社會主義革命，要把那些破壞社會主義革命的反革命分子抓起來，所以檢察院要很快把批捕、起訴全部擔負起來。黨委決定要捕的，檢察院要閉著眼睛蓋章。這樣做也可能有錯，這在黨內可以講清楚，但對外，都要由檢察院出面擔起來。……如果檢察院不做黨的擋箭牌，民主人士就會利用這點來反對黨，結果可以說等於是檢察院反黨。」他強調說：「必須告訴檢察院的同志不准鬧自由主義，不能因為你們閉著眼睛蓋章，有了錯案就說‘這個案子不是我批的，我不負責’。如果有人這樣講，就是泄露了黨的機密，就是和黨鬧獨立性。檢察院要做黨的擋箭牌，在黨內可以講清楚，對外，就要講這些案子都是經過檢察院批的，都由我負責。這樣才對。不然，就是違犯了黨的紀律，要受黨紀的制裁。」劉少奇還再三強調：「檢察院必須掌握在黨的手裡，這個機關同公安機關一樣，同樣是黨和人民同反革命分子作鬥爭的銳利武器，必須掌握在自己人手裡。必須保證檢察機關在組織上絕對純潔。」
1955年9月19日，羅瑞卿（時任公安部長）在全國21省市公安廳局長會議上講話中說：「公安、檢察、法院都是黨的工具，是黨的保衛社會主義建設、鎮壓敵人的工具，這點必須明確。但是在憲法上又規定了‘人民法院獨立審判，只服從法律’、‘地方各級人民檢察院獨立行使檢察權’，所以，關於檢察院和法院在對內和對外的講法上要分開。當然，如果有些檢察院、法院的同志以法律上的規定來對抗黨的領導，那就錯了。凡是對這點認識上有偏差的，必須糾正。」
1957年9月4日，在中央法律委員會擴大會議上，羅瑞卿發言中批評「某些司法、檢察、法院強調司法獨立，垂直領導，不聽黨委的話。」會議最後由彭真做總結，要點有三：1、政法部門普遍存在著右傾思想。2、反右派鬥爭。右派份子在政法戰線上的進攻極為猖狂，攻擊我們是「以黨代法，黨政不分，無法可依，有法不依」。3、黨委的領導。政法機關這個專政的武器必須牢固地掌握在黨的手裡。黨委應當領導政法機關的全部工作（包括所有案件），各級政法部門必須無條件地服從黨委（包括中共中央和地方各級黨委）的絕對領導，加強向黨委的請示報告。
1957年10月8日，彭真在八屆三中全會上發言，第二部分是「關於政法工作問題」，他說：「在司法行政和法院系統中，最突出的問題，是一部分人想藉口‘司法獨立’來擺脫黨特別是地方黨委的領導，同黨分庭抗禮。」
1958年6月，最高人民檢察院黨組就召開第四次全國檢察會議向中央寫了一份報告，其中談到：「經過一年來的反右派鬥爭，全國檢察機關共挖出右派份子一千五百多人（註：此前，檢察系統的幹部編製最多時為四萬三千人）。」會議批判了片面強調垂直領導，忽視黨的領導或者把黨的領導抽象化的錯誤路線，進一步強調：「檢察機關必須完全置於黨的絕對領導之下，做黨的馴服工具。必須聽黨的話，黨叫做什麼就堅決做什麼；黨不允許做的事情，就一定不要做。會議認為黨的領導的問題，是檢察機關最根本的問題。」
從1958年6月23日至8月20日，召開了第四屆全國司法工作會議，重點是揭發批判「司法部黨組所犯的嚴重錯誤」，把司法部黨組全體成員6人及正司級黨員幹部3人共9人打成「反黨集團」（此案直到1978年12月才由中共中央宣布平反）注9。最後形成的會議文件認為：「司法戰線近幾年曾犯過違反黨的方針的嚴重的原則性錯誤，主要是右傾的錯誤，而思想受資產階級法律觀點的影響是一個很重要的原因。」會議認為，「主張審判獨立就是反對黨的領導，是以法抗黨，是資產階級舊法觀點借屍還魂。」
會議結束後，最高人民法院黨組向中央報送的《關於第四屆全國司法工作會議的情況報告》中，特別強調：「人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具。……法院工作服從黨的領導，不僅要堅決服從黨中央的領導，而且要堅決服從地方黨委的領導；不僅要堅決服從黨的方針、政策的領導，而且要堅決服從黨對審判具體案件以及其他一切方面的指示和監督。」
從上述中央領導人的一系列指示和有關文件的表述來看，執政黨的領導人一致認為：作為國家機構重要組成部分的公檢法機關，都是由黨直接掌握的用以鎮壓異己勢力的工具，各級政法機關和所有干警，都必須作黨的馴服工具。至於憲法規定的「獨立審判」，那只是對外宣傳用的，「對內和對外的講法上要分開」。在內部的實際運作，則根本不承認什麼審判獨立，誰主張按照憲法的規定實行獨立審判，誰就是反黨。
黨的領導人對政法部門負責人一再耳提面命以及在內部會議上的多次講話，說得非常清楚，由此而形成了由黨委審批案件等一系列潛規則，這些潛規則不向社會公布，但卻具有強制性約束力——這便是「以黨治國」或曰「黨化國家」的典型運作方式。
正是在這樣一些觀念的指引下，加上一系列潛規則的運行，在反右派運動中把各級法院和檢察院的大批同志打成「右派」，開除黨籍、撤職降級和給予各種處分，有些被送去勞改、勞教，便是順理成章之事，以致把整個司法部黨組打成「反黨集團」也盡在情理之中。正是在這種「以黨治國」的體制下，到了「文化大革命」 中，領袖一聲令下，當年主持政法工作的彭真、羅瑞卿以及高層領導人劉少奇、鄧小平，一個接一個地被打倒也就毫不足奇了。到了此時此刻，劉少奇拿著《中華人民共和國憲法》，對圍攻他的造反派說：「我是中華人民共和國主席，你們不能這樣對待我！」但是，打倒劉鄧彭罹難道不是「黨的決定」？
（三）執行法律就是辦一個手續
1955年12月2日，中共中央發出《關於補辦由人民檢察院審查批捕人犯法律手續的指示》，其中指出：「近據最高人民檢察院黨組的報告，在今年以來各地逮捕起來的反革命分子和其他各種犯罪份子中，約有十一萬多人（二十六個省市不完全統計）未履行由人民檢察院審批逮捕的法律手續，個別地方未經人民檢察院審查批准而逮捕起來的人犯佔全年已逮捕起來的人犯總數的百分之三十。這是不符合憲法和法律的規定的。這種情況應引起各級黨委充分重視，並迅速加以糾正和改變。為此，中央決定：凡自1955年1月份起由公安機關逮捕起來的人犯未履行人民檢察院批准逮捕的法律手續的，應一律補辦批准逮捕的法律手續。」
在執政黨領導人看來，所謂「依法辦事」不過就是辦一個法律手續而已。在逮捕的時候未經檢察院批准，事後補辦一個手續就是合法的了。所謂「程序意識」之類的觀念，在他們腦子裡是不存在的。如此一來，憲法和法律就純粹變成了一種擺設，甚至成為掩蓋「以黨治國」的擋箭牌。
（四）無完備的法律更便利
1956年3月31日，彭真在第三次全國檢察工作會議上作報告，他說：「我們現在的法律還很不完備，大家全說無完備的法律很麻煩，但也有便利之處。我們辦案時，只要站穩階級立場，根據政策，按照階級利益來辦事就可以了。……我提議大家不要死摳法律條文，主要應把法律的基本精神和主要內容搞熟一點，當然能記住法律條文更好了。」
當毛澤東1958年8月在北戴河表態說「不能靠民法、刑法來維持秩序」後，以彭真為組長的中央政法小組很快寫了一個《關於人民公社化後政法工作一些問題向主席、中央的報告》，明確提出：「刑法、民法、訴訟法已經沒有必要制定」，遂使從1954年開始的法制建設進程驟然中斷。隨後，就開始了公安工作「大躍進」，各地完全撇開了正常的辦案程序，隨便捕人和胡亂判刑。這種情況愈演愈烈，直到1966年發動「文化大革命」，就連彭真本人也被關進了牢房。如果按照他上面所說的辦案依據來看，當時對他的處理既是「站穩了階級立場」，又符合當時的政策，還是「階級利益的需要」，用不著「死摳法律條文」。
（五）公檢法三機關合署辦公
1960年11月11日，中共中央對公安部長謝富治注10的報告，發出《關於中央政法機關精簡機構和改變管理體制的批復》，批復中說，中央書記處決定：
1、中央公安部、最高人民法院、最高人民檢察院合署辦公。對外，三機關名稱不變，保留三塊牌子，三個大門出入；對內，由公安部黨組統率，兩院各出一人參加公安部黨組，以加強工作聯繫。
2、三機關合署辦公後，最高人民檢察院保留二三十人，最高人民法院保留五十人左右，各設一個辦公室，分別處理檢察、法院的必要業務工作。
根據這一決定，中央公檢法三機關實行聯合辦案，合署辦公，並且是採取了把最高人民法院和最高人民檢察院合併到公安部的方式，實現了政法工作的集中統一和徹底的「一元化」。就黨內的領導體制來看，明確規定三機關都「由公安部黨組統率」，明白無誤地把「兩高」直接置於公安部的領導之下，成了公安部的附庸。這種體制的特點是敏捷、高效——凡是公安部決定了的事項，由「兩高」負責去執行，完全取消了法院和檢察院對公安機關的監督和制約。從此確立了公安的「老大」 地位，對後來三機關的關係產生了深遠影響。
1954年憲法規定國務院和最高人民法院、最高人民檢察院為平行機構，統稱「一府兩院」。最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長都由全國人民代表大會選舉產生；而公安部只是國務院下屬的一個部，它與「兩高」並不處於平級的地位。就公檢法三機關在刑事訴訟法中的職權分工來說，公安機關負責偵查，檢察院負責批捕和起訴，法院負責審判。按理說，批捕、起訴和審判，都是對偵查工作的檢驗和把關，如果發現偵查中有違法行為，應予糾正；發現不應當追究刑事責任的，更應該判決無罪，其制度設計就是為了防止和避免冤假錯案。然而，當時決定將三機關合而為一，未經全國人民代表大會修改憲法，就對「一府兩院」體製作了傷筋動骨的改動。採取這樣的大動作，無論從哪一方面都是說不通的。於是文件規定：「對外，三機關名稱不變，保留三塊牌子，三個大門出入」。莊嚴的憲法就這樣被任意揉捏，棄如敝屣。這一決定對中國的法制建設造成了巨大衝擊。
中央公檢法三機關合為一體後，上行下效，全國各地一律取消了公檢法三機關的建制，改為「政法部」或「政法公安部」，進而提出「一長代三長（公安局長、檢察長、法院院長），一員頂三員（偵查員、檢察員、審判員）；下去一把抓，回來再分家」，實際上誰還「分家」？完全搞成了「一鍋煮」和「一杓燴」。於是便出現了這樣的情景：各級黨政領導率領政法部門的干警，帶上空白逮捕證和空白判決書，下鄉下廠為「打開局面」而隨意捕人；對抓起來的人有的甚至不開庭審判，在空白判決書上填一個名字，加幾個罪名就判處了刑罰注11——「以黨治國」竟然走到了這種地步。
以上五個方面，大體上反映了「以黨治國」的實際運作情形。
災難造成後的調整與反思
在1958年開始的「大躍進」中，共產風、浮誇風、瞎指揮風、幹部特殊風和強迫命令風等「五風」氾濫，帶來了一場空前的災難，數千萬農民被餓死。為了壓制民眾的反抗，又濫用專政工具，把對當時的某些做法稍有不滿而發發牢騷，或者餓極了偷青吃青的無辜民眾作為專政對象，亂捕濫殺，更加重了災難。
種種慘狀衝破層層封鎖反映到高層。大量餓死人和亂捕胡判的情形令人震驚，促使當權者的頭腦漸趨冷靜。大約從1961年起，在一些文件或領導人講話中開始出現了反思的聲音。下面摘引幾段對政法工作反思和糾偏的講話，聽聽當時是怎麼說的：
1961年6月24日，當年鼓吹三機關合署辦公的公安部長謝富治，在中央公檢法三機關碰頭會上的講話中，說了一番似乎是批評別人的話：「從我們三家來說，有過‘三起三落’。這幾年公安的毛病，是腿伸得太長了，把一些不屬於公安的事情也拿來辦了。檢察、法院的腿太短了，這種情況必須改變。」
1961年7月3日，謝富治在公安部黨組擴大會議上又說：「公檢法三家的職責，這幾年也搞亂了。下面有的同志說，‘公安共了檢察、法院的產’。中央政法三機關搞一個黨組，一個機關，是一種沒有調查研究的、簡單化的做法。……不能刮‘共產風’，不能把檢、法當做輔助工具。過去有些做法是錯誤的，如‘一員頂三員’、‘一長代三長’、‘下去一把抓，回來再分家’，等等，現在要很好清理一下。」
反思比較徹底的，是國家主席劉少奇。他在1962年1月召開的七千人大會上，分析造成巨大困難的原因，直接提出「三分天災，七分人禍」的論斷。同年5月，劉少奇又主持對1958年以來的政法工作進行總結，明確指出：「這幾年政法工作總的經驗教訓是混淆兩類不同性質的矛盾，主要是誤我為敵，打擊面過寬。」「有的黨政負責人，隨便批准捕人，根本不要公安局、檢察院這一套。甚至有的公社、工廠、工地也隨便捕人。」「用對付敵人的專政辦法來處理自己人的問題，處理勞動人民的問題，這是個根本錯誤。」他還指出：「法院獨立審判是對的，是憲法規定了的，黨委和政府不應干涉他們判案子」；「不要提政法機關絕對服從各級黨委的領導。它違法，就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個？在這種情況下，應該服從法律，服從中央的政策。」注12話雖不多，但畫龍點睛，觸及了最要害的問題。
所謂「馴服工具論」，原本是由劉少奇提出的。第四屆全國司法會議就是貫徹劉少奇的指示，特別強調了「人民法院必須絕對服從黨的領導，成為黨的馴服工具。」但是，劉少奇的最大優點是勇於承認錯誤。到1962年5月，由他主持對1958年以來的政法工作進行總結時，他便明確指出：「不要提政法機關絕對服從各級黨委的領導。它違法，就不能服從。」然而，正是由於劉少奇在認識和提法上的這種改變，從某種程度上動搖了「以黨治國」的正統，種下了後來他被打倒的種子。
能否記取教訓不再重蹈覆轍
劉少奇被打倒並被迫害致死，可謂共和國歷史上的最大冤案。然而，類似的冤案又何止千萬！「文革」中涉及人數最多的冤案是「內蒙古人民黨」（簡稱「內人黨」）案。據最高人民檢察院特別檢察廳《起訴書》提供的數字：「內蒙古自治區‘內人黨’等冤案，有34.6萬多名幹部、群眾遭到誣陷、迫害，16222人被迫害致死。」僅此一案就株連數10萬人，整死1.6萬餘人！將諸如此類的冤案加起來統計，全國該有多少無辜民眾慘死在「對敵專政」的刀鋒之下！能說這些冤案都是由於偶然的失誤造成的嗎？實際上，它正是推行「以黨治國」致使法治蕩然無存的必然結果。
筆者身經目睹了共和國60年的滄桑巨變，對那些匪夷所思之事心有餘悸。回顧劉少奇、彭德懷、遇羅克、張志新等等先烈的遭遇，彷彿又聽到無數冤魂在悲泣呼號。不禁想起唐朝杜牧在《阿房宮賦》中的一句千古絕唱：「秦人無暇自哀而後人哀之，後人哀之而不鑒之，亦使後人復哀後人也。」但願國人能夠驚醒，千萬不能再走回頭路！
