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鐵路不改革的成本

發表：2011-03-05 13:22

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鐵路

春節剛過，新華社播發了鐵道部部長劉志軍接受紀檢調查的消息，海內外震動。當前，輿論集中於分析劉案內情。其實，更為重要的是對鐵路系統改革的反思。　　

劉志軍在鐵道部長任上八年，鐵路部門改革不進而退有目共睹。與其他政府部門相比，鐵路可稱中國「政企不分症」最為嚴重的部門，也是壟斷程度最高的領域之一。案情的逐步披露，會證明改革嚴重滯後與貪腐現象同步出現並非偶然。鐵路不改革的成本相當高昂。　　

鐵路部門本來就是計畫經濟體制的「極品」，不僅壟斷封閉，自成系統包括司法系統，而且頗具軍事化色彩。上世紀80年代以來的改革開放潮流當然對這一系統有所衝擊，但其改革探索始終未能觸及政企不分這一體制癥結。直到今天，鐵道部仍兼具政府和企業雙重職能，既是行業的行政主管部門，又直接經營鐵路運輸企業，決策程序煩瑣而又「一言堂」，在運營上表現為「預算軟約束」，投資風險沒有明確的承擔主體，其機制和中國逐步轉向市場體制的整體格局極不配套。　　

當然，鐵路改革涉及人員眾多，利益格局複雜；鐵路本身又有商業性、公益性、自然壟斷性相糾結的行業特性。改革攻堅任務繁重，改革出現反覆也在所難免。但至世紀之交，鐵道部的改革已經進入試點「網運分離」的關鍵階段。所謂「網」系指國家鐵路路網基礎設施，具有自然壟斷屬性；而「運」系指鐵路客貨運，具有市場競爭性。有意將二者實行分離，進而組建國家鐵路路網公司和若干客、貨運公司，在當時正是朝向政企分開的改革努力。　　

遺憾的是，2003年3月劉志軍接任鐵道部長後，「網運分離」中止，鐵路改革擱置不提，政企融合更為深入。鐵路系統雖有些「主輔分離」、「撤銷分局」的表面動作，但始終未觸及壟斷根本，未能引發鐵路投融資體制、運營與監管分離等制度性變革。八年來，中國經歷了兩次大規模政府機構改革，而鐵道部避身於大部制改革之外，成為惟一未實現政企分開的部委。　　

改革時機一再被錯過。在「強人」劉志軍治下，以極具張力的政企合一模式發展壟斷勢力，使中國的鐵路的運營與發展出現畸變。一方面是大談「跨越式發展」的部長劉志軍引領高鐵「大躍進」，另一方面是多年鐵路運力緊張無從緩解；一方面是高鐵發展從戰略制定到項目規劃運作，決策權由極少數人掌握，缺乏監控缺乏制衡，另一方面是國家整體鐵路發展戰略「一言堂」，系統內外不同意見專家被迫噤聲。　　

如此行事，其短期結果即令人驚憤：據審計署審計報告，鐵道部至2009年底的負債總額已達1.3萬億元，每年僅還本付息，就要733億元。此外，高鐵建設中搶工問題嚴重，質量監控不到位，也讓許多業內人士憂心。　　

更重大的惡果就是嚴重腐敗。高鐵涉及上萬億元投入，整體運營極不透明，預算超標是普遍現象卻極少得到追究。鐵道部少數人掌握巨額資金，釀成重大腐敗案件。此次劉案發生後未幾，素有「劉志軍左右手」之稱的鐵道部運輸局長、副總工程師張曙光亦被停職審查。　　

劉志軍案發生之際，痛定思痛教訓沈重。當此之時，廣義的反腐當與具體的鐵路系統全面改革相同步。通過改革重新定位中國鐵路建設戰略，真正確立「建路為民」的目標。無論從哪個意義上看，改革都已拖無可拖。　　

改革千頭萬緒，既包括運營體制改革，也包括投融資體制改革，而政企分開實為改革第一步。多年來，儘管改革停滯，但相關探討並未止步。鐵路改革擬議的方案均為市場導向，具體操作方案則歧見紛呈。不同的方案可試點、可競爭，也可在情形各異的地域並存，關鍵在於權衡利弊，擇善而從。但是，改革與開放的原則應一以貫之，政府不應再直接充當經營主體和投融資主體，必須痛下決心實現政企分開，並以放開市場准入和監管壟斷企業為核心，建立一整套市場公平競爭規則。改制後，政府的職責集中為監督壟斷企業、維護市場秩序、確保普遍服務及鐵路安全運營。　　

面對鐵路供應瓶頸，則當在改革的前提下走開放之路。近年來，中國政府雖耗費巨資修建高鐵，但春運難、運煤難年年依舊；同時，黃牛盛行，腐敗叢生。實踐證明，凡是由計畫壟斷的領域，就會出現供應短缺；而一旦向市場放開，供應問題就迎刃而解。鐵路當改弦更張，以改革促發展，以開放促發展，向各種資本開放鐵路投資和運營，讓想投資鐵路的資金都能投、而且敢投鐵路。　　

鐵路改革本來就是深水區，且現在欠債頗多，再啟改革而且是全面改革必然艱難。然而，不改革只能是代價更大後果更可怕，改革已成惟一選擇。

来源:財新觀察

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