摘要
據傳，地方管理的養老金不久就將獲准投資股市。由此，有關如何改革中國養老金系統的辯論愈演愈烈。然而，此類計畫存在重大風險，且很可能要涉及建立一項中央集權式的投資機制。對是否允許中央掌控自身資金的問題上猶豫不決的地方政府而言，這項投資機制激起了憤怒情緒。
分析
近來，中國官員就改革該國養老金系統的辯論愈演愈烈。該國的國家養老金機構——全國社會保障基金——和中國證監會的官員多次發表聲明指出，將允許養老金進入股市投資。與此同時，據媒體報導，目前已向國務院遞交了一份提議，旨在允許地方養老金拿出大約30%的資產投資股市，並在年底前建立一個由中央管理的投資機構，用於管理養老金。但中國人力資源與社會保障部的一名發言人上月20日表示，近期並沒有此類計畫。
長期以來，中國的養老金一直因投資渠道有限而嚴重受限，其主要投資渠道是在中國銀行低息存款以及有限購買本國債券。隨著該國人口不斷老齡化，養老金的低回報問題受到了越來越大的壓力。官員們一直就如何最有效地改革養老金系統的問題進行辯論。辯論中提到將中國股市作為一種投資渠道，特別是對地方管理的資金而言。然而，由於中國股市當前反覆無常，此類投資將極具風險。此外，制定改革方案的官僚機構在議事日程上各自獨立，且具有競爭性。地方政府也不願將這些資金的掌控權拱手讓與一個中央集權式的投資機構。
中國當前的養老金結構
總的來講，中國當前共有三種政府發起的強制性養老金制度，包括"基本養老保險"，系一項受地方政府管轄的全國性養老金計畫，資金總額約為1.4萬億元人民幣；"全國社會保障基金"，係一種旨在用高回報支付未來債務的戰略性儲備資金，總額約為8560億元人民幣；以及由中國各企業管理的養老金，總額約為3000億元人民幣。後兩者現已允許投資資本市場，投資途徑大多是發行債券和投資股市。截至2008年，在中國7.75億人組成的勞動力大軍中，約有40%的人已被納入上述其中一項養老計畫，沒有被納入的個人則被納入最低生活保障體系。
根據當前的基本養老保險辦法，資金被分為兩類賬戶。就"社會賬戶"而言，地方政府和企業繳納固定數額，其中部分資金來源於中央調撥資金。繳納額由省一級決定，但平均約為總收入的20%。第二類賬戶是"個人賬戶"，即個人每月繳納工資的8%。
目前有多個因素危及這個系統。首先，儘管全國社會保障基金回報率很可觀，但其管理的養老金資產僅佔一小部分。相反，基本養老保險中的絕大部分資金一直都很難實現資產保值。這些資金的年收益率僅有2%。計入通脹因素後(2011年的通脹率超過了5%，過去10年的平均通脹率為2.2%)，這筆資金的回報率通常都是負值。其次，中國的人口在快速老齡化。據一些評估結果顯示，2015年後，中國每年年滿65歲的人將超過800萬。與此同時，該國出生率在持續下降。一些評估結果表明，到2050年，勞動者與退休人員的比例僅為2.5：1，而當前為9：1。該國現已在支持老年人的問題上面臨諸多問題——導致這一問題的另一個因素是該國實行了30年之久的計畫生育政策。在當前的養老金制度安排下，這些問題肯定會在近期更趨嚴重，特別是"基本養老保險"。
這些因素的綜合作用導致地方管理的養老金不斷出現赤字。據中國社會科學院去年12月20日公布的一份報告稱，2011年，該國14個省及新疆一下屬地區的企業繳納部分養老金共出現679億元人民幣的缺口，而2010年的缺口還只有250億元人民幣。此後，中央政府通過補貼彌補資金缺口。但據預計，這一問題會更趨嚴重；據世界銀行預測，地方管理資金缺口的規模將在2015年前達到1510億元人民幣。此外，隨著中央政府尋求提高養老金覆蓋率——特別是將外來務工人員和農村居民納入養老金覆蓋範圍，以此提振國內消費並削減預防性儲蓄規模，局勢很可能會出現惡化。
再有，資金管理權力都已下放給地方。這意味著，每個基金的管理都不盡相同，且幾乎沒有監管，有關部門由此得以濫用資金。比如說，雖說社會賬戶名義上講是雇佣方和地方政府繳納的資金部分，但官員們通常會挪用個人賬戶儲蓄，用以支付社會賬戶部分應繳納的資金。此外，缺少監管也為腐敗創造了機會，如陳良宇一案，陳的其中一項腐敗罪名就是挪用上海的養老金。
進入股市的風險
在當前局面下，允許地方養老金進入資本市場是解決地方養老金缺口問題的一種潛在途徑。全國社會保障基金已進入資本市場，其年回報率約為8%-10%。中國股票交易部門的官員也認為，如此大規模的投資基金進入股市會帶來諸多好處。他們希望，此舉將重振長期處於困境中的股市。
然而，此類做法存在多種風險。第一，有關資金很可能來自個人賬戶，由此會進一步挖空個人賬戶。第二，進入股市本身是有風險的，況且中國股市尤其又因諸多長期存在問題備受困擾，如投機行為普遍、金融監管鬆懈、證券公司風險控制能力差、對投資者保護不力、投資者信心不足以及上市公司資質差等。這些問題導致股市很脆弱，且經常出現大幅波動。即便地方養老金入市也未必能重振股市。人們由此懷疑，與當前局面相比，這個解決方法會損失掉更多資金。
還有就是政治問題。地方資金的管理當前下放給了全國的2000多個地方政府。地方政府也把這筆資金當作他們的主要收入來源。建議提到為投資資本市場建立框架，那將讓中央政府擁有不受地方政府歡迎的影響力，由此會進一步損害地方的利益，還可能導致地方資金受限的問題更趨惡化。
養老金改革計畫
當前就解決地方養老金投資的問題共有三大項計畫。第一項計畫是，讓人力資源與社會保障部發揮主要股市投資者的作用，並讓另外一個政府機構發揮委託管理的作用，與股票經紀公司和金融服務商進行合作。第二項計畫是，全國社會保障基金充當全部投資的主要投資者和經紀人。第三項計畫是，省級及其他地方政府與經紀公司共同選擇基金經理。
雖然上述提議的有關具體細節還很模糊，但全國社會保障基金的投資計畫很可能會被採納。該基金歷史悠久，因此在爭取回報最大化方面比其它基金佔有優勢。再者，該基金是由中國人民銀行、財政部和人力資源與社會保障部的利益攸關方共同管理的，因此最有可能聯合各方利益，共同去完成解決中國隱現的養老金問題這一任務。與其它主權基金相比，全國社會保障基金滿足國內利益的能力最強，因為該基金是投資中央政府各項倡議——其中包括投資基礎設施項目、低端住房項目以及穩定國內資本市場——的一個主要資金來源。
全國社會保障基金擁有作為中央機構管理地方政府養老金的經驗。2005年以來，該基金一直在管理中央政府的財政撥款。2011年1月，有傳聞說，廣東省已獲批將1000億元養老金委託全國社會保障基金進行投資管理。初期投資重點主要是固定收入資產，隨後還將擴至高收益的債券、股票和共同基金。此舉可能是在全國社會保障基金管理下、加大中央對地方養老金管理力度的一個試行項目。
但此舉的成功之處也可能是其失敗之處。如果該基金成功爭取到所有參與方，並成為地方政府養老金在中央的主要管理機構，那該基金很可能在繼續把重點放在長期收益、而非與政客個人興趣有關的項目上面臨新鬥爭。實際上，國家發改委批准的該基金旗下的與私募股權和信託有關的投資已加強了中央化管理，其投資目標也都是中央政府項目。再者，就連海外資產可能也越來越傾向於為海外大型國企的收購行為進行融資。因此，下一項主要任務就是努力將全國社會保障基金的資產重點放在支付2030年的養老金債務上。
