以計畫時期人民幣匯率固定與高估體制為起點，中國匯改的基本任務是要建立受國際收支基本麵條件和匯市供求基本關係決定的有管理浮動匯率制。轉型兩大階段改革取向大相逕庭：1994年之前是如何通過持續大幅貶值使早先高估匯率逼近大體均衡，晚近時期則是如何因應可貿易部門生產率追趕要求容納趨勢性升值使匯率不至於過度偏離動態均衡。
兩個階段都伴隨爭議。目前第二階段爭議仍未完結。從2001年8月，英國《金融時報》發表題為「中國廉價的貨幣」署名文章算起，人民幣升值爭論已有十餘年歷史。以這一爭論2002-2003年在國外擴大發酵並在中國引起熱議為發端，距今也已有近十年時間。
其實起先爭論涉及一些問題早已有結論。比如早先反對升值一個重要觀點，是認為中國外匯儲備不多，拒絕升值多積累儲備挺好。隨著2006年底外匯儲備過萬億美元，後相繼過2萬和3萬億美元，「儲備不足論」早已銷聲匿跡。現在問題倒是，升值會定義性導致儲備賬面價值縮水，反轉成為牽制匯改的因素之一。
又如從勞動市場角度看，世紀之交面臨企業改制帶來一次性超常下崗失業壓力，推延升值有助於緩解這方面壓力——這或許是最初質疑人民幣升值的唯一較為合理考量。不過隨著新世紀初年新一輪宏觀景氣增長展開，2004年沿海地區遭遇「民工荒」衝擊，並轉變為近年各地頻頻報導的「用工荒」現象，城市求人倍率顯著上升。勞動市場朝供求偏緊方向趨勢性轉變，早就為人民幣匯率直面升值要求提供了現實可能性。
十年開放宏觀經濟史顯示，在可貿易部門生產率快速追趕要求本幣升值背景下，單邊干預匯市遏制升值趨勢會帶來多方困擾和損失。以國內投資平均高回報為背景，數萬億美元外匯儲備從儲蓄配置看意味著相當大國民福利損失。維繫非均衡本幣匯率，會牽制利率市場化改革進程。匯率利率等價格型宏調工具受到過多限制，面臨宏觀失衡衝擊時更容易訴諸形形色色產業政策和行政干預手段，使「宏調微觀化」頑症有增無減。
十年宏調實踐表明，不把匯率利率基本價格搞對，政府很難實現管好貨幣目標。晚近時期與匯率不平衡相聯繫的外匯佔款規模擴大成為倒逼貨幣過度擴張的主動力來源。中國廣義貨幣M2從2003年初19.05萬億元增長到2011年末85.2萬億元，增加66萬億元。同期GDP從13.6萬億增長到47.1萬億元，增加33.5萬億元。M2與GDP比率從1.4高位進一步攀升到1.8。通脹壓力揮之不去，資產價格間歇性飆升：同期GDP年均通脹率過5%，房價年均增速過兩位數。
匯改滯後與外部失衡給管理外部關係帶來新困難。維護這個對中國整體利益得不償失的匯率體制，不僅成為我們跟美歐等發達國家經貿關係緊張根源之一，而且與巴西、印度等發展中大國也發生不小分歧。據報導，在G-20有關匯率和外部失衡定義討論中，中國代表有時竟不得不面臨「一對十九」的囧境。
為什麼30多年仍未能真正建成市場化匯率體制？升值問題為何如此糾結難斷？回頭觀察可見，多種因素組合作用使得匯改與升值具有特殊挑戰性。
首先有認知問題。升值爭議初起時，由於對生產率追趕要求本幣升值規律缺少足夠認識，未能從大國開放經濟成長規律層面理解匯率升值的客觀必然性，改革整體策略缺少主動性。另如宋國青教授注意到的，外部逆差失衡在國際收支上面臨「外匯儲備不能低於零」簡單約束，因而在早年爭論是否應貶值解決匯率高估時相對容易達成正確共識；儲備規模增長上限約束沒有單一閾值，認識匯率低估失衡不可持續性更為困難。
其次是利益作用。低估匯率等於給出口部門提供補貼，討論匯改時有關部門問卷「測試」出口企業看法，得到比較消極結果在情理之中。出口依存度較高地區，官員擔心升值影響噹地經濟增長或加大就業困難。外貿管理部門以貿易增長為工作目標，擔心升值會妨礙達標。強有力利益聯盟對決策會產生顯著影響。
再次是「價格不管用」心態影響。周其仁教授多年前一次演講，以「價格不管用的市場經濟」為題剖析中國轉型期一種矛盾心態。一方面在一般原則上早已接受市場經濟體制定位，另一方面在經濟活動協調管理具體場合對價格機制仍帶有太多保留、置疑和否定。匯率是調節開放經濟內外關係的基本價格，「價格不管用」心態不利於讓匯率回歸相對價格的基本功能定位。
主動改革缺少動力，匯改討論往往在回應外國訴求的語境下發生，如何看待內外利害關係使問題平添一層複雜因素。改革開放以來雙贏理念不斷深入人心，不過面臨匯率升值這類新的複雜敏感涉外議題時，零和遊戲思維方式仍有相當影響。不過事實表明，匯改上如採用凡是敵人擁護的我們就應反對的策略，最後會面臨作繭自縛形勢。總之在中國轉型環境下，做一件事，無論涉及價格調節，或是關乎內外利益調節，都會很難。匯改等於把兩件事擱在一起做，難上加難。
另外匯改爭論還受到誤讀日本經驗以及陰謀論觀點影響。日本上世紀90年代房地產泡沫破滅並伴隨長期衰退，日本與國際學術界對其根源有大量研究，主流觀點認為過度擴張貨幣政策，快速增長銀行信貸和過低利率，是導致資產泡沫的根本原因。國內媒體一度把日本泡沫經濟根源簡單歸結為日元升值，進一步把人民幣升值解讀成外國針對中國的貨幣戰爭，這類流行觀點一度制約對匯率政策進行理性而務實的調整。
周小川行長與合作者1993年出版《走向開放型經濟》一書，其中對人民幣匯改歷程提出中肯的評估：「改革開放以來，中國政府對匯率調整表現了務實和客觀的態度，即希望建立一個真實而合理的匯率。問題在於，政府前些年在調整匯率時的步子總是偏小的，過於膽怯的」。
過去20年來，尤其是周行長主政央行近十年間，中國一直探索如何建立一個與中國開放大國利益一致的「真實而合理的匯率」。94年匯改接受單一的、以供求關係為基礎的、有管理的浮動匯率制目標，「十一五」和「十二五」規劃都提出要致力於完善有管理的浮動匯率制，目標設定無疑是科學而正確的。然而從改革推進過程看，我們似乎仍未徹底擺脫「過於膽怯的」浮動恐懼心態羈絆。時至今日，匯改攻堅仍是建構完善中國開放型市場經濟體制的一項重要議程。
