發改委不是軍機處
發改委衍生成為小國務院,被斥為中國經濟集權的象徵。
3月11日,中編辦副主任王峰在接受採訪時為發改委說公道話,發改委管得過多、過細,所以發改委官員天天加班加點,很累。中國經濟需要宏觀調控,以平衡各地經濟、平滑經濟劇烈波動,發改委的存在是必要的。
發改委是國務院是各部委之間的橋樑,作為國務院的助手研究重大改革難題,但現在,發改委越來越多地直接插手市場內部,成為市場的上帝,甚至通過外資司、財金司,直接介入金融領域,從企業債到基金,都在其管理範圍之中。
跨海大橋等大型項目不是由交通部而是由發改委審批,石油定價機制以及調價決定,由發改委制訂公布,基本藥物目錄由發改委制訂,對於基金來源的裁定,同樣要通過發改委——這是個無所不包的部門,地域上涵蓋各地,內容上從能源到金融無所不包,人們稱之為「小國務院」,成為國務院下屬最重要的權力部門,但發改委主任只相當於正部級官員。發改委更接近於擁有極大權力、級別不高的軍機處,雖然職階不高,卻成為權力中樞。
任何權力都有自我強化的傾向,集中了如此多經濟權力的部門,其自我強化的傾向不可能自我削弱。發改委權力還在不斷擴張的過程中,得益於發改委主動要的權力,與上級給的權力。
前者如股權投資領域,2011年底發改委出臺《關於促進股權投資企業規範發展的通知》,明確要求,資本規模(含投資者已實際出資及雖未實際出資但已承諾出資的資本規模)達到5億元人民幣或者等值外幣的股權投資企業,在國家發展改革委備案。發改委與證監會之間關於PE監管或明或暗的角力,一度成為媒體關注的焦點金融問題之一。後者則表現在近期政府大部制改革賦予發改委新的職權,大部制改革整合現國家能源局、電監會的職責,重新組建國家能源局,國家能源局繼續由發展改革委管理。
改革路徑的選擇,決定了發改委有如此集中的權力、如此之多的審批權。政府之手越來越多地深入市場,央企規模越來越大,大型項目越來越多,宏觀調控越來越頻繁,發改委的權力勢必越來越大。這由內在邏輯決定,不由外部的市場化呼籲決定——開始的方向決定了最終的結果。如重大工程的投資立項需要審批,有了審批權之後,後續的項目質量、效率、審計,發改委就要承擔起相應的責任。與此同時,發改委還需要對飽受詬病的基礎資源壟斷定價體系負責,為此,發改委的相關責任人,還必須出面解釋定價的依據、未來改革的目標,以及為壟斷企業辯護。發改委確實累,但很大一部分是他們自找的。
發改委權力的增強,意味著其他部門權力的削弱。重大交通項目審批隸屬於發改委,意味著交通部權力的削弱;企業發債權隸屬於發改委,意味著央行與證監會權力的削弱,地方規劃審批權歸屬於發改委,意味著地方政府權力的弱化。組織架構的疊床架屋是行政資源的莫大(博客,微博)浪費。
削弱其他部委的權力,不信任地方政府,而由「小國務院」統籌職責,證明了中國政治文化中根深蒂固的大一統思維。
發改委權力坐大,猜測原因不外乎兩個:有了發改委這個小國務院,核心者的意志更容易貫徹。就像有工部、戶部各個部還得設軍機處一樣,因為軍機處更隱秘、更容易使喚,如手動指,不費吹灰之力。另一個原因恐怕是對下級權力的恐懼與不信任,如劉志軍任部長的鐵道部,被披露的貪腐現象讓人匪夷所思,而地方政府更是集各種「惡」於一身,惟GDP、強遷強征、黑社會化、漠視民瘼。被青天思想灌輸的很多人相信,一切都在罪惡均在具體職能部門的貪腐與不作為。
地方政府果真如此不堪,貪腐現象如此氾濫,做大發改委就能解決上訴所有問題嗎?能夠解決中國政治與經濟體制中的頑症嗎?具體而言,發改委能夠幫助地方政府解決GDP重負,能夠制止強拆強征,能夠解決豆腐渣工程嗎?答案是否定的。
最簡單的例證是,國家發改委所在地的月壇南街38號是地方官員非來不可的寶地,重要時間節點常有豪車停放,懷抱資料報審項目者比比皆是。連周邊的複印店、賓館也沾染到審批紅利,在報審項目高峰期人滿為患,加價掛牌。湛江市長在發改委門前親吻核准通過的湛江鋼鐵基地項目,成為象徵審批權力的經典一幕,銘刻在中國改革的歷史進程中。只要承認絕對的權力導致絕對的腐敗,必然擴大尋租權,就知道設立發改委或者軍機處,不過是最高權力的延伸,不利於建立現代政治、經濟體制。
現代市場經濟是各自負責的經濟,公民個體、企業、地方政府、政府部門,制訂決策,並為自己的決策負責。法律劃定公平救濟的底線,道德劃定較高的人際交往邊界,而監管者對法律以下的模糊地帶進行監管。
考慮到中國經濟運行的特殊性,發改委不可能被裁撤,但發改委有必要回歸原位。
發改委原本是綜合協調部門,在今年兩會上,發改委副主任杜鷹表示,現在國民經濟中有些問題需要綜合平衡,國務院把一些需要綜合平衡的職責放到發改委。從理論上來說,發改委是項層設計的主要智囊,而非借由審批控制實權。王峰也表示,我們的宏觀調控體系還要進一步完善,發改委也有進一步加強完善職能的這個任務,也不都是完全下放,該加強的還要加強。比如我們的規劃,比如經濟的預測,比如改革,這些都是經濟發展到現階段給發改委提出的非常現實和緊迫的任務。回過頭,簡政放權是改革,加強也是改革,聚焦到發改委同樣如此,一方面要放,一方面該加強的必須加強。收什麼,放什麼,必須明確,放的是市場權力,收的是研究與協調權力。
如杜鷹所說,發改委的「轉變職能」,簡言之就是要減少微觀管理,進一步改善和完善宏觀調控,著力點就是「市場能管的,你就不要管;市場管不了的,市場不能管的,你就要管。」作為一個協調部門,不僅需要信任市場、監管市場,同時也需要信任其他職權部門,放權給其他職權部門。各司其職,各歸其位。
来源:財經網
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