從野蠻生長到全面嚴格管制，二十年來，北京出租車市場上，政府越來越忙，市場卻越來越糟糕，打車難積重難返。
如何一步步走到政府、公司、司機、消費者都不滿意的奇怪境地？市場如何管好而不是管死？值得各方深思。
2013年5月23日，北京市召開出租車調價聽證會，會上討論了兩套不同幅度的漲價方案——包括提高起步價、費率以及堵車時的等候價。
與2006年出租車調價聽證會相比，這次氛圍「和諧」。23位與會代表，只有一位消費者代表投了反對票，認為不應該由消費者為司機待遇提高埋單，而應該降低司機上繳給出租車公司的「份子錢」。
聽證會上的官方數據顯示，2012年出租司機月收入約4500元，2006-2012年出租車駕駛員收入年增長5%，雙雙低於社平工資及其增幅。而本次提價的全部收入增加，都歸司機。顯然，政府希望通過漲價提高出租車司機的出車積極性，從而緩解打車難這一北京交通的老大難問題。
漲價能否解決問題？
聽證會後，南方週末記者隨機採訪的多位北京「的哥」都不樂觀，更希望降份子錢。
出租車公司也不滿意。「這次調價對企業的問題一點沒解決。」一家擁有兩百多輛車的出租車公司總經理韓進說。據他所知，這次聽證方案最初有些「對公司更有利」的內容後來被取消了，比如允許公司用燃油補貼繳納補充養老保險，放開雙班車限制（目前該公司僅三分之一車輛為雙班車）等。
「二十年來，出租車公司的利潤率一直在下降。」韓進說，「照目前社保繳納水平每年10%的漲幅，不出三年，公司平均利潤率將降為零。」
一次令各方失望的聽證會，符合北京出租車行業的一貫特徵。長久以來，這個市場裡的四方——消費者、司機、出租車公司和政府主管部門兩兩之間都有矛盾，分歧巨大。
他們似乎都很憋屈：消費者怨聲載道；司機不滿收入低、工作苦；揹負罵名的出租車公司委屈地晒「微利」；政府一年掏出7.2億元補貼這個行業，卻被指責失職與制度設計不當。
二十年來，北京出租車市場，如何一步步走到了市場任何一方都不滿意的奇怪境地？
「要理解北京出租車市場，要觀察政府在其中的角色。」一位長期研究出租車行業的學者對南方週末記者說，「這個市場的狀態雖然奇怪，但總體上是一雙有形之手在塑造它。」
從野蠻生長到全面管制
政府開出了管制的藥方，而且一下就是猛藥。
作為北京出租車市場最早一批創業者，韓進全程見證了這一行業二十年風雨沉浮，這一歷程可以概括為政府從放開到對該行業進行全面管制的過程。
1991年之前，北京出租車市場幾乎被兩百多家國營企業和集體企業壟斷，1990年北京出租車不足15000輛，出租車個體戶只有22個，「街上跑的只有藍鳥、皇冠、尼桑等幾款高檔出租車，大多用來接送外賓，普通老百姓打不起也打不著車。」韓進說。
出租車太少，使1990年北京亞運會略顯尷尬，事後時任市領導發話,要做到一招手，就有五輛出租車到跟前。
「一招手就有五輛車」，成為北京當時出租車改革一句讓人耳熟能詳的目標。1991年，北京市為解決打車難等「社會五難」，歡迎和支持社會資本進入出租車市場，任何人只要找到局級挂靠單位——「蓋個公章」，就可以開辦出租車公司，政府免費發放運營牌照。
在金融系統任處級幹部的韓進也辭去公務員職務，借錢買了幾十輛「面的」和夏利，下海辦起了自己的出租車公司，每年給挂靠單位繳挂靠費2萬元，直到1997年改制「獨立」。
這時候，出租車牌照毫不值錢。1994年韓進花6萬元從另一家公司買了35張牌照，「手續（即牌照）是免費送我的，那點錢用來補償他們的前期投入。」
短短兩三年間，北京出租車數量爆髮式翻了四倍。到1994年頂峰時，北京的出租車公司達到1485家，運營車輛近7萬輛。除公司外，政府還批准了約1000家出租車個體運營戶。
市領導提出的目標在兩三年間變成現實，但人們卻發現這是一種可怕的情景。由於競爭激烈，出租車相互間搶地盤、繞路宰客、拒載、拼車等現象愈演愈烈，市場混亂的秩序讓乘客沒有安全感，投訴率居高不下，滿大街的黃色「面的」被稱為「黃（蝗）蟲」。
「當初也是乘客、公司和司機要求政府出手管一管。」一位學者回憶說，「如果政府不管，經過市場的震盪最終也可能達到供需平衡，但問題是作為首都，北京是否能容忍和承受這樣的震盪。」
1994年，北京市出租車業的主管政府部門出租汽車管理局（簡稱出管局），決定停止批准新設出租車企業。次年，出管局出臺031號文件，停止審批出租車專用的「京B」牌照。
政府開出了管制的藥方，而且一下就是猛藥。
全球來看，出租車行業的政府管制分為三種，一種是數量管制；另一種是價格管制，即對出租車起步價和按公里計費費率做出規定；另外則是服務標準管制。全球各城市的共同趨勢是實行服務標準管制，但對前兩種管制，卻有不同的態度和試驗。
但在北京，加強的恰恰是前兩種管制。自1994年起至今19年間，北京的數量管制除特別情形（比如奧運會增加了100輛殘障人士出租車）外，一直沒有鬆動過。而價格方面則在1998年下調過一次價格（每公里1.6元下調為1.2元），2006年和2013年上調價格。業內人士普遍認為，兩次漲價都嚴重滯後，以至於北京出租車租價水平大幅低於上海、深圳等同類城市。
關於為什麼政府在北京市人口翻番的十多年間沒有增加出租車數量，曾經與主管部門有過面對面溝通的一位學者告訴南方週末記者，北京市交委的主要依據是空駛率，十年前北京出租車的空駛率高達45%，嚴重供過於求，目前則在30%左右的合理水平。近年來政府雖然沒有新增車輛數量，但也通過將單班車改為雙班車的方式，間接增加了運力。
這位學者還提到，政府不敢放開數量管制的一個重要原因，是怕現有牌照的持有者反對，「目前公司和司機的矛盾是這個行業最主要的矛盾，但一旦政府放開數量，形勢就會變化，公司和司機會擰成一股繩來反對政府。」
全面管制，產生了兩大後果。一是數量龐大的「黑車」市場，據北京市交通執法總隊的數據，北京沒有營運資格的「黑車」在2005年就已經達到7.2萬，超過了正規出租車；二是外界對壟斷利潤與尋租的懷疑。「數量管製造成的壟斷市場必然是不公平、無效率的。」傳知行社會經濟研究所研究員由晨立說。
近年來，北京出租車公司多次晒賬本，表示這是個利潤率極度微薄的行業。本次聽證會上政府公布的出租車企業單車利潤低至每月537元，淨利潤率約3%。但沒有人相信。外界總是認為出租車公司是悶聲發大財的壟斷獲益者，利用出租車業務帶來的滾滾現金流發展多元產業集團。因其沒有上市，甚至連官方網站都沒有，出租車的真實利潤一直是個謎。
長期研究出租車市場的北京社科院研究員張耘等人2004年曾經深度調查過兩家出租車公司的利潤率，得出的結果是當時毛利率高達25%-30%。但她認為由於油價、社保水平等成本的持續上漲，目前出租公司的毛利率應該不到10%。
「問題是我們不知道公司真實的利潤水平，只看到牌照價格已經漲到幾十萬也有價無市，沒人願意退出。為什麼？」一位經濟學家對南方週末記者說。
市場顛覆制度設計
司機與公司之間漸漸自發形成了一種新的「預交承包款」加管理費的合同關係，但這種模式並非制度設計者願意看到的。
1994年數量管制之後，政府對這個行業的管制繼續深化，它進而強力干預了企業經營模式，並且徹底改變了行業生態。
由於車多司機少，早期的北京出租車市場上司機在與公司的關係中佔上風。「那時候司機都是大款，月賺一萬不是聳人聽聞，他們手裡外匯一大把，拉外賓賺的。」韓進回憶說。為了爭奪有限的司機，出租車公司大打價格戰，月承包金從3800元降到3200元（當時政府並不硬性規定承包金標準）。
漸漸地，司機與公司之間自發形成了一種新的「預交承包款」加管理費的合同關係。所謂「預交承包款」，又叫「融資款」、「購車款」等，是指司機在加盟公司時先一次性付給公司一筆3萬至12萬元不等的購車款，隨後司機每個月繳納800元至1500元的管理費，承包期滿（3-6年）後，車的殘值歸司機所有。
據韓進回憶，1991年前後首汽集團等大公司率先「創新出」預交承包款模式，隨後這種合同關係迅速成為了行業通行模式。出管局的一份報告稱，1994年至1996年間，北京市90%的「小面」、80%的「夏利」和30%的「桑塔納」都採取的是融資租賃制。
對司機來說，這種方式更划算，比如他只需掏3萬元便可買斷一輛「昌河面的」的5年運營權和殘值，每個月只需繳納不到定額承包金或份子錢一半的管理費。不到三年，司機就可以把3萬元首付款「省」回來。
對公司來說，預收承包款的好處更是顯而易見。跑馬圈地的時代最緊缺的是資本，短時期內從司機手中獲得大筆購車款，利於自己快速擴張規模或償還到期的貸款；其次，這種模式更有利於激勵司機維護車輛和提高服務質量，因為司機把車當成自己的，就不會「故意損毀公司車輛」，同時也會忌憚因乘客投訴而被公司罰沒巨額承包款。
最開始，因為車多司機少，用一份更有吸引力的長期合同來綁定司機，可以消化當時公司手中積壓的大量閑置車輛。「當時你給我介紹一個司機來，三百元當場給你。車停那停一片，新司機來看車，大冬天的我跟七十多歲的老會計弄點水去擦車，否則司機不願意開。」韓進回憶說。
但到1994年之後，因為北京市禁止成立新公司，也不再批准個體牌照，使得司機們要想跑出租，就不得不進入一個公司，接受這種方式，並且不得不接受費用越來越高的現實。
不過，這種模式絕非制度設計者的初衷。
北京市高級人民法院「京高法（1997）134號文件」對此曾有過一段表述，「從法律上講運營出租車的所有權及運營證歸出租汽車經營公司。但從資金投入的實際情況看，幾乎全部購買出租汽車的資金及經營費用，全部由運營司機墊付和支付，客觀上產生了投資人與所有權人的分離。」
復歸「公車公營」
1996年，政府出手清理整頓，並推動大公司發展，徹底改變了出租車公司與司機之間的生態。
由市場自發形成的遊戲規則，在制度設計者看來也許是一種難以容忍的失控。
自1996年開始，北京下發129號文，開始「清理整頓變相賣車」，規定出租車屬於公司，此前司機出錢買的車，一律由公司收回，復歸到傳統的「公車公營」模式：即由公司買車，發包給司機，司機每月上繳定額承包金。
強制公司收車的過程中，政府推出了一種司機稱為極不公平的「倒演算法」。比如一名司機5年前買車時繳了12萬元購車款買斷了一輛夏利車，按每月1600元5年繳納管理費10.8萬元，共計22.8萬元。按照倒演算法，5年中按政府夏利車每月4500元的車份錢標準，共27萬元，所以司機如果不同意收車，則不僅得不到被提前中止合約的補償，反而要再掏出4.2萬元給公司。
同一時期，由於經營困難和政府推動兼併重組，出租車公司出現大面積兼併潮，很多公司將自己名下的車輛與牌照轉手賣出，出現了大量「二次賣車」的案例——即公司在預收承包款時將車賣給了司機，在沒有收回的情況下又連車帶牌照賣給其他公司。
因此，司機與公司之間爆發了激烈的矛盾，許多司機拒絕交車，並去法院投訴或向媒體求助。因為事態複雜，以致北京市高級人民法院在2001年開始不再受理此類糾紛。
媒體也對這一動盪時期進行了報導，其中包括《中國經濟時報》記者王克勤所寫的「北京出租車業壟斷黑幕」。
這一波公司與司機之間的矛盾爆發，其實起源於當初產權上的模糊地帶。在監管者眼中，車輛的所有權和經營權必須與牌照捆綁，且由公司所有。而實際生活中，市場力量突破了管制的盲區，公司將車輛單獨賣給了司機。但當監管者強制性中止市場自發形成的契約關係時，三方之中最弱勢的一方——司機更多地承擔了毀約的成本。
「129號文」的另一個不可忽視的規定，是為各種租價的出租車規定了明確的月承包金額（即份子錢標準），要求夏利車每月在4500元上下浮動15%，捷達、桑塔納等車型在5100元上下浮動15%。
這一規定改變了由市場供求決定的公司與司機之間的利潤分配比重。按照「129號文」新政，出租車司機在5年承包期內付給公司的法定車份錢大大超出之前的購車款和管理費之和，而這部分差額實際是司機受損公司受益。事實上，轉移的部分還不止於此，還應包括本歸司機的車輛殘值，法定份子錢允許上浮15%的部分，以及公司向司機收取的2萬-3萬元「風險抵押金」或「保證金」的承包期增值。
南方週末記者採訪的多名「的哥」證實，1996年「129號文」之前，出租車司機的月純利潤能拿到5000-6500元，這一工資水平是在車多司機少的供求關係下由市場形成的。但在政府出手之後，司機的收入大幅下降。據王克勤當年的報導，北京市出租汽車協會2001年的一份調查報告稱，當時「北京出租司機（僅指公司司機）平均每月的收入是1817.5元」。
此外，出租車公司當初從政府免費獲得的牌照也大幅升值。2000年以後進行的企業併購重組中，一輛車的實際經營權交易額約為10萬元左右。
關於為什麼政府要禁止「預收承包款」模式復歸「公車公營」制，一位出租車公司老闆告訴南方週末記者，最主要的問題是承包制下的司機不服從管理，「覺得車是他們的，學習和開會也不來了，甚至私自找了其他人開車，人歇車不歇。」
不過，當時也曾有媒體報導稱，「129號文」中關於出租車營運承包合同的細節，是由出管局與「大公司的俱樂部」——出租汽車協會共同制定的。
管制的壟斷，還是管制的競爭
相比難於管理的個人司機，政府自然容易選擇方便管理的大公司制，但連份子錢都要硬性統一規定，讓公司也覺得被管死了。
129號文背後是否有大企業的遊說外界不得而知，但政府偏愛大公司在北京出租車市場是公開的秘密。
從1994年的1500家到現在的252家，北京出租車企業的數量銳減一方面是市場優勝劣汰、追求規模效應的結果，另一方面也是政府的政策選擇。
2000年，北京市出臺《關於整頓本市出租車行業和企業的通知》，推行「聯合兼併，做大做強」政策，對規模較小的出租車企業進行資產重組提出了明確要求：「到2001年底出租車數量控制在6萬輛左右，出租車企業控制在200家左右。」
到2001年年底，北京出租車公司以「每月大約減少150家」的速度縮減至320家。這次兼併潮之後，北京出租車市場形成了前十大公司佔有70%左右份額的市場格局。
這種思路，一直存在激烈的爭論。
張耘調研出租車行業多年，她認為這個行業就應該實行個體制而非公司制，「公司是為節約交易費用而存在的，但出租車作為一個流動的、獨立的生產和服務單元，天生適合個體制。」這些年她也與政府主管部門就此觀點進行交流，對方給出的個體制一大弊端是：「不好管理」。
「取消公司？」韓進笑道，「誰幫政府管理十萬司機？司機是最難管理的一個不穩定群體。」
儘管一直存在爭議，但中國的城市大多實行了公司制，只有極少數城市實行個體制，比如溫州和天津。政府確實在那些地方遭遇了讓人頭疼的情形，比如車主們經常以罷工對抗政府對他們不利的相關政策，或者變身為層層轉包、炒賣牌照的車老闆。
相比這樣的窘境，政府顯然更喜歡可控而聽話的大公司。
韓進告訴南方週末記者，北京出租車公司會經常性地接到指令，比如「馬上派50輛車去機場」。每逢重大節假日、大型賽事或會議期間，公司更是時刻待命要「承擔公共職能」。行業內有個專門的詞彙叫「保點」——保證某個地點有出租車，「公司派車去那個地方，拉上客人送到目的地，還要再空駛回去，出管局會在那打卡考勤。」
再比如SARS時期司機不願意出車，但政府要求必須出，出租車公司只好減少份兒錢補貼出車司機。
「北京出管局對出租車公司的管控，用的依然是口頭命令這種計畫經濟時代的手段，而且很多指令來自上面，出管局只是傳達。」一位研究者說。
「無論如何不能停運」是一條「底線」，韓進告訴南方週末記者，2006年7月北京出租車司機醞釀罷工時，政府甚至考慮從其他地方調人來開出租。
北京社科院副研究員龐世輝認為，出租車行業在政府眼裡的定位是「首都的窗口和名片」，因此穩定的秩序和可管理性是首要的考量。
「我們認為政府管得太多了，連份子錢都要硬性規定。」韓進說。有些不一定合理的要求，公司是否一定要聽？面對南方週末記者的這個問題，他一臉驚訝，「政府的話，你敢不聽？！」
「最大可能的競爭、最小必要的管制。」中國政法大學副教授王軍對這個市場做出如此建議。他早年寫過一本比較各國出租車業管制政策改革的書，書名就是《為競爭而管制》。
