發表時間： 2014-05-15 08:10:01作者：吳鉤
1905年為清光緒三十一年，危機四伏的清王朝終於下詔「預備立憲」。作為預備立憲的重要組織部分，各省在1909年（宣統元年）完成了地方議員選舉，成立省諮議局；並於次年完成了資政院議員的選舉，召開資政院第一次常年會，宣布資政院開院。——這是歷史性的一刻，中國政治史上第一個最接近於現代議會的代議機構自此誕生了。
我之所以用「最接近於現代議會」的措辭來形容晚清的諮議局、資政院，是因為諮議局與資政院畢竟不具備地方議會、國會的法律地位與權力。按照《諮議局章程》的設定，各省諮議局有權議決本省應興應革事項；議決本省財政預算與決算、公債制定；修改本省單行法規、章程；接受本省民眾建議、陳情；監察地方行政機關。但是，各省督撫對諮議局有勒令停會和奏請解散之權，對「諮議局之議案有裁奪施行之權」。
而根據《資政院章程》，資政院儘管掌握著議決國家財政預決算、審查稅法、彈劾軍機大臣等權力，卻不具備國會最重要的權力——制憲與修憲之權，而且議員議決的議案要向君主「請旨裁奪」，換言之，定奪的大權還是操於君上。朝廷成立資政院的初衷，也是考慮到「上下議院一時未能成立」，故先「設資政院以立議院基礎」，資政院只是一個訓練議員能力和緩解立憲輿論壓力的過渡機構。
從「諮議」、「資政」的名稱也可以看出，清王朝的本意是想將諮議局與資政院當成諮詢顧問的機關，而不是三權分立構架下的地方議會與國會。總而言之，不管是中央的資政院，還是地方的諮議局，從制度的層面來說，都不具備完全獨立於皇權與行政系統的權力。
但儘管如此，諮議局與資政院的議員甫一登上歷史舞臺，便展現出令人驚艷的獨立品質。雖然法律（《諮議局章程》、《資政院章程》）賦予他們的權力是殘缺不全的，但議員們寸權不讓，寸土必爭，即使面對強勢的軍機大臣與地方督撫，也毫不示弱。
地方諮議局成立前夕，主持晚清預備立憲的機關「憲政編查館」曾對諮議局與地方政府之間的公文往來格式作出了規定：督撫對諮議局用「札行」（上級對下屬的公文體例），司道對諮議局用「照會」（平級使用的公文體例），諮議局對地方政府用「呈文」（下屬對上級的公文體例）。也就是說，地方諮議局被當成了督撫的下屬部門。
1909年10月，諮議局第一次開議，議員們首先便拿這個輕視諮議局地位的公文體例開炮，紛紛致電憲政編查館，質問駁斥。憲政編查館被迫修改了公文體例：督撫對諮議局還是用「札行」，但對議長、副議長，則用「照會」。議員仍不滿意，又致電抗議。迫於各地議員的壓力，憲政編查館又修改公文體例，不再在行文格式上視諮議局為督撫的下屬單位，而是與督撫平行的議事機構。但議員們還是有意見，最後以「諮議局聯合會議決」的名義，呈請資政院更正。議員們要爭的，顯然不是無關緊要的咬文嚼字，而是文字所象徵的諮議局地位。
1910年，湖南諮議局的議員則將矛頭對準了新任巡撫楊文鼎。原來，當時湖南的財政出現嚴重赤字，楊文鼎便效法其他省先例，發行120萬兩銀的公債來彌補窟窿。此事已上奏了朝廷，並獲得批准。應該說，以發行公債的方式緩解財政赤字，不失為可行之策，這也是現代政府的慣常做法。但楊文鼎在程序上犯了錯誤，因為根據諮議局的權力清單，地方政府發行公債，須交諮議局議決。楊文鼎卻繞過諮議局，逕自奏報朝廷，而朝廷居然還批准了，這不是顯擺著將諮議局的議決權當成透明的空氣嗎？因此，湖南諮議局的議員意見很大，議長譚延闓呈報資政院，要求對湖南公債的合法性與楊文鼎的違法行政進行審查。
資政院特任股負責核查這起公債案，得出的結論是，楊文鼎侵奪諮議局許可權，違反行政程序。於是資政院通過表決，裁定楊文鼎侵權違法，並奏請處分楊文鼎。但從內廷發下來的上諭，只是承認楊文鼎有疏漏之處，對他卻無半點處分。資政院的議員大失所望：「就是一個御史參一個督撫，亦不至如此無效。而資政院全體議決之件如此無效，何必設立資政院？」有議員提出：軍機大臣必須到院解釋。因為上諭是軍機大臣副署的，應該代君主承擔責任，接受質詢。多人附和，大喊「尊重諮議局局章」。
當時的領班軍機大臣是慶親王奕劻。但奕劻以公務繁忙為由，拒絕到資政院解釋。軍機大臣的怠慢，進一步刺激了議員。他們開始醞釀彈劾軍機大臣。之後又發生了幾件讓資政院覺得被軍機處藐視的事情，議員們徹底被激怒，以112票的多數（到會124人）同意彈劾軍機處。
但彈劾奏稿呈上去之後，監國攝政王親筆書寫朱諭回覆，稱「朝廷自有權衡，非該院總裁等所得擅預，所請著毋庸議。」這是叫資政院少管閑事的意思。資政院議員當然不服氣，又發起對軍機處的第二次彈劾，並批評監國攝政王的朱諭不合「立憲國精神」。還有議員叫嚷：資政院權力不受尊重，不如「解散倒覺痛快」。各省諮議局這時也挺身聲援資政院，稱資政院若解散，各地諮議局也隨之自動解散。而另一邊廂，一眾軍機大臣也向監國攝政王提出辭呈，要求全體辭職。
攝政王左右為難，兩邊都不敢得罪。最後只能冷處理，將軍機處的請辭報告與資政院的彈劾奏稿均留中不發。這起彈劾軍機案終於不了了之，不過資政院議員顯然已經讓朝廷的官僚集團見識了他們的硬骨頭，那絕對是極不容易啃下來的。
清末資政院與諮議局運行的時間不過短短兩三年，清廷遜位之後，多數議員便退出了政治舞臺，而轉向社會建設。但在這場短暫的晚清議會政治操演中，絕大多數的議員都表現出了不屈服於權勢的獨立品格，雖然從制度設計的角度看，資政院與諮議局並不具備完整的獨立地位。
我一直很想探討，為什麼晚清的議員普遍能夠保持獨立品質？相比之下，民國時期的國會，至少在名義上已經獲得了與行政分支並峙的獨立性，但民國議員時常鬧出賄選的醜聞，政治品質遠不如晚清議員。
我想，這裡面最重要的原因，應該是晚清議員都由當時的社會精英所組成。《諮議局章程》對議員的選舉權與被選舉權均有嚴格限制：只有曾在本省辦理學務及其他公益事務3年以上，著有成績者；或獲有中學以上畢業文憑者；或有舉貢生員以上出身者；或曾任實缺職官文七品、武五品以上，未被參革者；或在本省有5000元以上營業資本或不動產者，才具有選舉權。凡有選舉權、年齡在30歲以上之人，都有被選舉權。資政院的議員，則一半欽選，一半民選，民選議員由各省諮議局議員互選產生。以現在的眼光來看，這樣的選舉明顯缺乏代表性，大部分底層民眾被剝奪了選舉權、被選舉權。但我們不必苛責。那個時候，全世界也沒有幾個國家實行普選。而且，代議制政治的要旨，與其說是「民主」，毋寧說是「分權與制衡」。就權力制衡而言，諮議局與資政院議員的選舉機制，可以說是達到預期的。
因為這個機制選舉出來的議員，基本上都是社會精英，其中佔最大比重的當屬士紳與紳商群體。晚清之際，士紳與紳商的力量得到很大發展，彼時之城市治理、鄉村建設、慈善公益、社會自治、實業經濟、立憲輿論，基本上都由士紳與紳商主持。這個群體，生活無憂，通常都比較珍視自身的榮譽，有著改良體制的公共關懷，也不缺公共治理的經驗與技藝。這便是所謂的「士紳精神」。當他們當選為諮議局或資政院的議員，這股「士紳精神」便促使他們恥於當逢迎勢要的「舉手神器」，而敢於在議席上揮斥方遒、傲岸不屈，因而對官僚集團的權力構成強大制衡。
（原題為：《晚清議員的獨立品質》）
（責任編輯：夏裔）
