一直以来，公民申办护照采取有条件申请、公安机关审批发证的管理办法，公民除提交居民身份证、户口簿外，还需提交与出境事由相关的证明材料和所在工作单位或户口所在地派出所出具的同意出国的证明。这种审批管理模式，在特定的历史时期，为维护国家政治稳定和社会安定、维护正常的出入境秩序发挥了应有的作用。近年来，随着我国改革开放和经济建设的发展，我国在更大范围和更深程度上参与国际经济合作，国际间经贸、文化交流日益密切，公民出入境需求愈加突出。改革现行护照管理模式成为公安机关更好地为改革开放和经济建设服务，为人民群众服务的必然选择。实行按需申领护照后，公民原则上只凭身份证、户口簿即可到公安机关领取护照。
按需申领护照改革是2001年公安部召开的全国公安出入境管理工作会议上提出的“六项改革措施”之一，其中的四项，包括简化赴港澳商务、旅游手续，为我国际旅行社接待的外国旅游团队办理口岸签证，公民出国申请取消境外邀请函和签发护照附发出境登记卡，在大的空港口岸设立中国公民专用通道等改革措施已经实现。“绿卡”制度的调研、修订工作进展顺利，草案逐步完善，已经基本成熟，待进一步修改完善后将在2003年前如期施行。会议确定的2005年前在全国大中城市实行公民按需申领护照的改革措施，也在按计划进行中。目前，广东的中山、顺德、珠海、深圳、惠州等9个市，辽宁省抚顺市、山东省淄博市，海南省琼海市已进行了公民按需申领护照的试点，社会反响强烈。此次，公安部批准上海市作为公民按需申领护照的重要试点城市，原因在于上海是一个在国际上有重大影响的特大型城市，现有常住人口1300多万，人口成分多样，组织机构众多，出境需求量大，情况比较复杂，在上海市进行试点并总结经验，将对2005年前全国大中城市实行按需申领护照具有决定性的指导意义。上海市委、市政府把这项工作作为事关上海改革开放形象的大事加强领导，协调相关部门做了周密的部署，上海市公安局作了大量具体的准备工作，制定了切实可行的工作方案，目前各项工作已准备就绪。实行公民按需申领护照工作后，公安机关将加大科技投入，完善数据信息系统和工作机制，把大量繁杂的工作放在公安机关内部运行机制中解决，把便利带给群众。各级公安出入境管理部门在不断简化人民群众办理出境手续的同时，从维护国家安全和利益的角度出发，对少数重要部门、重点岗位和涉密人员的出境仍实行审批发证的管理方式。
公安部出入境管理局负责人表示，公安部将密切关注、指导上海市实行公民按需申领护照的试点工作，与此同时，还将在其他一些城市进一步进行试点，不断总结经验，完善工作机制。对于这项利国利民的改革措施，公安部将积极稳妥地推进，确保成功，如期完成在2005年前全国大中城市实行公民按需申领护照的工作目标。
