1月10日，在上海市黄浦区房产局负责有偿土地转让工作的彭海东一脸疲惫。“年底这几个月，快要把我们给累死了。”彭海东说，“2002年年底上海土地交易数量有很明显的飙 升。”
上海市房产局主办的内部刊物《上海土地》提供的信息显示：2002年1～4月份上海市出让土地面积总量为270多万平方米，而9、10两个月的出让面积则高达400多万平方米。
上海市房产局一名官员透露，虽然最后两个月的数据还没出来，但出让面积肯定要比9、10月的还要大。
2002年下半年，上海市房产局在一次内部会议上明确决定，2003年全面实行经营性土地招标拍卖制度，对于历史遗留问题要在2002年内基本完成。
此前的2001年5月，上海市政府出台了《上海市土地使用权出让办法》(市府第101号令)，两个月后又追加了一道令箭－－－“沪府发(2001)26号文件《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法》。”
这两个文件规定，除“经市政府批准以协议方式出让土地使用权的项目和市政府有关部门认定的旧区改造项目”之外，六类经营性土地使用权出让(商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等)都应当通过招标拍卖方式进行，并在各级土地管理部门设立专门的招标拍卖办公室具体负责实施。
2002年下半年，上海市房产局在一次内部会议上明确决定，2003年全面实行经营性土地招标拍卖制度，对于历史遗留问题要在2002年内基本完成。这次会议还明确提出，要探索将旧城区改造项目也逐步纳入招标的轨道。
彭海东说：“过去的一年半时间是上海经营性土地转让由以前的协议向公开招标拍卖方式转型的过渡期，今年年底的几个月被土地发展商视为以协议方式获取土地的‘最后晚餐’。”
这场运动的三个主角是：上海市政府、区县政府和企业集团。
三个主角
上海市国有土地使用权制度改革经历了15年风雨。这期间，土地一级市场的控制权在上海三大利益主体－－上海市政府、区县政府和企业集团之间，随着政策鞭鼓和经济起伏的节奏不断换手。
上海市土地学会企业集团委员会会长刘林祥回忆说，上海作为一座老工业城市，市区的土地主要集中在各大企业集团手中。
但在计划经济时代，企业并没有权限将这些工业用地自主转让，“于是，当时普遍实行了一种变通方式，叫联建，工厂出土地，房产商出建设资金”。这种不规范操作很快显露出各种弊端，“直接导致了一轮圈地高潮，令上海损失惨重”。
1987年底，上海市政府开始拦截各工业企业的非法让地行为，紧急发布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，开始对土地使用权制度改革进行试点。这一来，土地转让权开始流入各区县势力范围。
1988年，上海市政府将虹桥经济技术开发区26号地块，作为土地批租的试点地块，采取国际招标方式成功转让给了一家日本企业，随后几年上海又以同样方式推出了20多个地块。
与此同时，各个区县纷纷成立了自己的房地产公司，从刚刚开放的土地市场收地。由于当时的成本较低，而且上海房地产正逐步进入第一轮高潮，大部分公司都赚到了大钱。
1994年，上海开始了代号“365计划”的第一轮旧区改造工程。由于该计划被作为各区主要领导政绩的重要考核标准，而旧区改造又是块难啃的骨头，区里最普遍的做法就是把区里的旧区改造地块分成等份，由区里所属房地产公司及其相关职能部门采取“包干到户”的方式进行。
“那些国有房地产公司在第一轮高潮时赚到的钱大多又赔在了旧城改造项目上。”刘林祥说。
1995年年底，上海市政府向各大企业集团推出了一项输血政策－－下发了《批准上海市房产局关于盘活工商企业国有房地产试点实施意见的通知》。
通知规定，对工商交建企业集团所辖企业依法取得划拨国有土地使用权，以“空转转账”的出让方式受让土地使用权，土地可以进入市场经营－－－这意味着，城区存量土地的控制权又回到各企业集团手中。
在这段时间，各大企业集团纷纷成立了与土地经营相关的资产经营公司，并在势力上得到了急速的膨胀。
《上海土地》记载着这样的数据：“自1996年起至2002年9月底止，约5316幅国有划拨土地使用权‘空转’出让和受让，土地总面积为16537万平方米，金额为400多亿。其中已经开发实转地块1526幅，土地面积3200多万平方米。”
“1999年市场还在沉寂当中，我们去招商，谁都不睬我们。现在回想起来，那时简直是在送地，就像当年送认购证一样。”刘林祥的感慨在于，2000年上海土地市场回暖，并一发不可收拾，“2001年有人开始争夺土地，2002年简直就是疯抢了。只要拿到土地就赚钱！”
但问题在于，土地一级市场没有一个统一的游戏规则。“拿地的方式主要是协议收购，即由收购方与土地使用权所有者一对一谈判。”浦东房地产研究中心主任李战军指出，这种不健全的一级市场又直接带来了二级市场的混乱。
为了控制一级市场，上海在1996年成立了土地发展中心。2001年5月，上海市政府出台了《上海市土地使用权出让办法》(市府第101号令)，开始试行土地使用权出让招标拍卖办法。
“土地银行”的难题
刘林祥认为，“101号文件”没有出台以前，上海市的土地大都控制在各个企业集团手中，但之后，局面重新倾斜。
“特别是2001年以后，企业集团几乎就不能在区里进行土地转让了，因为101号文规定，招投标的土地必须由区里审批。”上海市一位企业集团资产投资公司的老总说，“事实上，如果你的土地是卖给外区、或是外省市的话，根本批不出来。”
他认为，原因在于区里纷纷成立了自己的土发中心，开始在一级市场储备土地。而且，区里向企业收购土地的价格通常只有他们日后转让价格的1／3～1／2。
上海市房产局副局长陶校兴在一个“深化土地制度改革讨论会上”坦言，从2001年起实施招投标到2002年9月，上海一共推出招标地块247幅，总面积1001公顷，但其中采取“真正公开招标的并不多”，仅有33幅地块、144.62公顷。而且“33幅公开招标地块分布情况是，郊区18幅，114.7公顷，占了整个公开招标地块面积的80%。分布在市区范围的，则大多条件比较差，地块面积比较小，建筑容量比较低，周边配套的要求较高，动迁压力比较大。”
他认为，操作不力的一个重要原因是，大量的土地闲置在二级市场，政府手中并没有多少可供出让的地块，而收购二级市场的土地又工程浩大。
1996年11月，上海市曾成立了一个土地发展中心来扮演“土地银行”的角色，即代表政府控制一级市场，包括从二级市场回购土地储备，并最终从二三级市场中拿回级差地租。
该中心主任许洁光在《上海土地》上发表的一篇文章中介绍，土地发展中心迄今为止总共只收了8幅25公顷“365”地块、市经委21幅20公顷困难破产企业及“三废企业”地块和6幅21公顷其他地块。
谈到其间的困难，许浩光指出，随着土地的属地化管理进程，在行政区域内的土地都由区县政府控制，市土地发展中心收购储备相适应的土地，即使有了来源，往往还要经过区领导的同意才行，难度较大。而且该中心仅有10亿元注册资金，能收购的土地量不大。
“市级土地发展中心力量的薄弱仅仅是上海土地招投标进展缓慢的原因之一。”上海市建委政策研究室负责房地产研究的周竞说，“试行办法的政策开口、市与区县之间利益的冲突也是工作进展的瓶颈。”
招标争议
前面提到，26号文明文规定“属于旧城改造、2001年7月份之前开发商储备的土地，已经谈妥、签定合同，通过前期条件准备，与开发商取得相应用地手续、市政府批准的建设项目”，这3类土地不列入招标拍卖。
“政策上有这么个开口，是由于这3类用地有着自己特殊的情况，如旧城改造，涉及大片城市旧房的拆迁，土地的前期投入成本特别大。而且，当时政府对市场的承受力还不是很有把握。”浦东房地产研究中心主任李战军说。
黄浦区房产局的彭海东承认：“在2002年经营性土地转让的过程中，发现了许多开发商想方设法地使自己所要圈地块往这3类不采取招标拍卖用地上靠的做法。这些发展商活动频繁，黄浦区现在都没有什么存量土地了。而大量的土地就是在2002年下半年被发展商给圈走了。”
黄浦区房地产开发实业总公司是一家由黄浦区住宅办剥离出来的经济实体，该公司负责具体土地前期开发的投资开发部助理经理袁振兴也证实，“近一两年兴起了一股圈地的热潮，我们公司已经储备了4、5公顷的土地，且大部分是属于旧城改造用地，其他大公司储备量更大了，所以大部份开发商近几年不会考虑采取招标拍卖获得土地。
彭海东介绍，上海市政府市和区县之间存在着一定利益的博弈。市里从总体上对土地进行宏观的调控，但区里对土地也有一定的规划，这两者之间的关系如何达到平衡就是一个很大的问题。
黄浦区房产局以往的操作大都是，发展商看中一块地，直接和区里联系，只要土地没有被规划，大都可以和区里达成土地的转让协议。即使现在实行招标拍卖的办法，区里还是可以把该土地列入新增土地开发的规划，并上报市局，然后再通过招标拍卖的形式转让给发展商。
另一个引起争议的作法是招投标模式。“26号文”规定，招投标的具体事宜由设立在市区各级土地管理部门的招投标办公室负责，招投标办公室通常“由计划、建设、规划、土地、财政、住宅、监察等部门派员组成。”
目前，上海市专业的土地交易市场仅有浦东新区土地交易市场一家。
“显然，由政府职能部门进行经营性土地招投标这样的市场化操作是不合适的，”浦东新区土地交易市场包名凯说道，“以后，其他区域都应该建立像浦东这样的专业土地交易市场，使行政职能与市场化操作分离开，这样才有利于真正由市场来支配土地。”
对于规范性操作，上海市土地学会的有关负责人表示：“公开招标拍卖发展的方向是成为一种纯粹的市场化操作。
要做到这一点，就必须在操作的过程中，由中介机构、公证机构和律师事务所联合经营，真正由市场来做到操作的公平和公正。”
地产集团出笼
招投标实行不力，加剧了企业集团与各区县之间的分歧，到2002年底，上海市政府开始解决这个个问题。
2002年11月18日上海市地产集团的挂牌成立。这个国有投资的集团公司，是上海近年由政府投资组建并实行国有资产授权经营的最大的房地产企业，注册资本40亿元人民币，加上银行已经承诺的授信额度，其目前实际可运作资金已达100亿人民币以上。
据该集团一名工作人员介绍，地产集团将凭借强大的资金实力，通过市场化的运作，进行土地开发，实现土地增值，确保土地出让中政府收益，并代表政府对上海的土地一级市场进行调控性经营，发挥土地供应市场供应的‘总龙头’、‘主渠道’和‘蓄水池’的作用，从而在上海房地产市场中建立政府主导型的土地储备供应机制。
一资深专家说，成立地产集团可以看出上海加强土地一级市场控制的决心。这同时也可能是针对各个利益主体之间矛盾凸现的收权之举。
值得关注的是，上海土地发展中心目前也被并入了新成立的地产集团。同时划归地产集团的还有上海中星(集团)有限公司、上海闵虹(集团)有限公司等大型国有房地产企业。
但业界对地产集团能否协调目前三方的利益纠葛还有争议。而且，地产集团是一个企业，它自己还有很多房地产经营企业，同时管理一二级市场，多少有些名不正言不顺。
