发表时间： 2003-05-27 06:55:00作者：湘潭大学学报
论中国劳动教养制度与国际人权公约的冲突及其调整
1998年10月中国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》，一旦经过全国人大批准，该公约将对我国产生法律拘束力。我国现行法律制度的规定与该公约的差距是明显的，因而研究我国国内法与这一国际人权公约的冲突并探讨法律调整的工作迫在眉捷。公约对有关公民权利如沉默权、无罪推定、不溯及既往等已经引发学界热烈讨论，而公约第八条免于强迫劳动权却没引起足够重视。本文试从免于强迫劳动权出发，剖析我国劳动教养制度与该公约的法律冲突，并提出法律调整的途径。
一、免于强迫劳动权剖析
免于强迫劳动权最早源于1930年国际劳工组织通过的《强迫劳动公约》，该公约规定除因法院判决有罪而被迫从事劳动等例外情况外，缔约国不得以惩罚相威胁、强使任何人从事本人不曾表示自愿从事的所有工作或劳动。1957年国际劳工组织大会又通过了《废止强迫劳动公约》，该公约第1条规定：缔约国应制止并不利用任何强迫劳动，对免于强迫劳动权加以更详尽的规定。1966年12月免于强迫劳动权写人了《公民权利与政治权利国际公约》，说明更多国家已经认同其作为一项公民的基本权利。我国虽然不是国际劳工组织《废止强迫劳动公约》的缔约国，但由于免于强迫劳动权已成为《公民权利与政治权利国际公约》的重要内容，因而免于强迫劳动权理应引起学界关注和研究。
（一）免于强迫劳动权的内涵
《公民权利与政治权利国际公约》第八条第三款规定，“任何公民都不得被强迫劳动或服劳役。”也就是赋予公民享有意志和行动自由而不受其他人或机构之强迫劳动。“强迫劳动”有两层含义：“强迫”意味着违背公民的意愿，公民之所以劳动是因为暴力、强力或利用不对称地位相威胁；同时，“强迫”是一种侵害或限制人身自由的行为，包括意志与行动的自由。我国《宪法》规定，“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”公民的人身自由包括人身或行动不受任何非法搜查、拘禁、逮捕、剥夺和限制。由此可见，免于强迫劳动权只是人身自由权的一种延伸。而免于强迫劳动权单独成为一项完整的公民权利，既体现了人权内涵的不断丰富和拓展，同时也说明该项权利的重要程度不容忽视。
（二）免于强迫劳动权的例外
权利就是一种自由，免于强迫劳动权就是任何人均享有不被强制劳动的自由。在法律上，自由首先意味着主体可以自主地选择和实施一定的行为；同时，这种行为又必须与法律规范中所规定的行为模式相一致。如孟德斯鸠称“自由是做法律所许可的一切事情的权利”根据《公民和政治权利国际公约》，免于强迫劳动权并非绝对而无限的，与其他权利一样存在法律上的界限，也就是说，在某些例外情况下，强迫劳动是法律上允许的。免于强迫劳动权的例外主要有两种情况；
1．国家和社会公共利益的例外。《公民权利与政治权利国际公约》第八条规定，“遇有紧急灾难情况或灾害危及社会生命安宁时征召服役”、“任何军事性质的服役”、“劳役是正常公民义务之一部分”等几种情形下，免于强迫劳动权受到限制。比如国家发生洪涝灾害时政府征召公民抢险救灾，或者在战争状态下国家依法征召公民服役参加各种劳动，此种劳动不是法律上的“强迫劳动”。
2法律判决之例外。《公民权利与政治权利国际公约》认为，“经法院依法命令拘禁之人”的免于强迫劳动权利也是受限的，也就是说，经过作为中立裁判者的法院的判决，被监禁者人身自由包括免于强迫劳动权是被合法限制的，但前提是“经法院依法命令”。《公民权利与政治权利国际公约》的这种规定实质说明这样一个简单的道理：非依法定程序不得限制和剥夺自由；非依法院裁判不得拘禁而且强迫劳动。正如博登海默称，“人们赋予自由的那种价值为这样一个事实所证实，即监禁在任何地方都是作为一种刑事制裁手段加以使用的。”事实上，不经正当、合理、民主、人道的司法程序限制人身自由，与我国《宪法》也是背道而驰的。
上述两种例外与免于强迫劳动权的内涵构成完整的免于强迫劳动权的内容。《公民权利与政治权利国际公约》对免于强迫劳动权的限制给权利划了一条边界，超过合理边界则意味着对免于强迫劳动权的侵犯。
二、我国劳动教养制度与国际人权公约之冲突
劳动教养制度是一项极具中国特色的制度设计。劳动教养制度最早出现于中共中央的文件中，当时针对的是“镇反”和“肃反”运动之后为解决一部分不够判刑而政治上不宜回放到社会的“坏分子”采取的措施。1957年国务院第一次以行政法的形式确立该制度，后来国务院和公安部单独或联合陆续出台了一些规范。关于劳动教养的性质在学界是有争议的。一种观点是，劳动教养是“对被劳动教养的人实施强制性教育改造的一种措施”，即行政强制措施；另一种观点是“劳动教养是我国特定的行政机关对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚的人所采取的一种以限制人身自由为内容的具体行政行为，是行政处罚行为最严厉的一种。”即行政处罚。国务院新闻办公室于1991年向全世界发布的《中国人权状况》白皮书中指出“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”。不管学理上如何给劳动教养制度定位，我们均可以发现我国现有的劳动教养具有以下特点：
l．劳动教养是以限制人身自由的劳动为内容的行政制裁。劳动教养人员在1-3年的长时间内和警力戒备的特殊场所接受劳动和教育，劳动教养实际处于行政处罚和刑事处罚之间，其对人身自由的限制甚至比较刑事处罚的某些种类有过之而无不及，如刑罚轻可处1月一6月拘役，处拘役者每月可回家一至两天，参加劳动者可酌量发给报酬。
2．劳动教养制度的程序不当。劳动教养管理委员会由公安、司法、民政、劳动等部门的负责人组成，领导和管理劳动教养工作。劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需劳动教养的人。劳动教养的执行由公安机关负责。这种管理体制导致两个消极后果：一是劳动教养制度缺乏严格的程序和规范，管理委员会虚置，公安机关一家独揽容易失去监督；二是劳动教养作为一种较为严厉的制裁，完全作为行政裁判似乎“错位”，法院的司法作用难以体现。
由上面对劳动教养制度的论述，可以发现其与国际公约的冲突是明显而直接的。
1．作为限制人身自由的劳动教养法律依据不足。首先，我国《行政处罚法》第8条对行政处罚的种类的规定中并没有将“劳动教养”纳入其中，最严厉的行政处罚是行政拘留，其拘留期限不得超过15天。但劳动教养作为行政强制措施的说法明显是站不住脚的，1－3年的期限与行政强制措施的“暂时性”特征相差甚远。其次，《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的处罚，只能由法律创设”。第十条规条：“行政法规可以创设除限制人身自由以外的行政处罚。”而劳动教养制度的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐。在涉及人身自由的立法领域，宪法提供的标准是“逮捕”这种刑事强制措施。在宪法对其他限制人身自由的强制措施未作明确规定的情况下，法律法规设立的限制人身自由的强制措施不能比“逮捕”更加严厉。因此有人认为“强制性教育改造行政措施明显比‘逮捕’更加严厉，限制人身自由的期限比逮捕更长，显然，这已超过了宪法的授权。”
2．劳动教养制度的程序不合理与人权保障的冲突。目前，各省、自治区、直辖市和大城市的劳动教养管理委员会主要职责有两项：一项是审查批准收容劳教人员，另一项是批准提前解除劳动教养、延长和减少劳动期限。这两项职责在实践中主要由公安机关以劳动教养管理委员会的名义实施。所以，公安机关作为劳动教养工作之管理机关，同时又掌握了审批劳动教养人员的大权。有学者认为，“作为一项可以长达四年之久的剥夺劳动教养人员人身自由的一种相对严厉的处罚，实际上由治安部门即可作出决定，这在当今世界实施法制的国家恐怕也是绝无仅有”，这与《公民权利与政治权利国际公约》的规定相差甚远。《公民权利与政治权利国际公约》对这类性质的处罚要求以法院裁判形式作出，长时间剥夺人身自由的决定只有通过正当程序由法院作出判决，才符合人权保护的精神。
劳动教养制度与《公民与政治权利国际公约》的冲突是显而易见的。在表层上劳动教养制度与人权公约直接抵触，深层上是这种制度设计受制于历史的政治因素而没有真正纳入法治轨道。根据《公民权利与政治权利国际公约》有关监督机制的条款，公约设立人权事宜委员会作为监督机构，“接受并审议一缔约国指称另一缔约国不履行本公约义务之来文。”中国一旦成为缔约国如何面对挑战，针对我国法制存在的诸多疏漏，是以此为契机不遗余力地推进我国的法制，抑或是像驼鸟将头埋入沙中？从理论上我们有多种选择。
三、法律调整之途径
国际法在缔约国的实施是极其复杂的。有的国家在宪法中规定国际法对国内的效力，有的则没有明确规定。“原则上，除了发生国内法与国际法相冲突以致国家应负国家责任外，国际法在国内的效力是国内法问题，即由各国按自己的法律加以处理的问题”。我国目前处于已签署而未正式批准《公民权利与政治权利国际公约》的过程，劳动教养制度与公约的冲突理论上可以有以下解决途径：
1．保留。条约的保留是指“国家或国际组织于签署、批准、接受、核准或加入条约时作的单方面声明，不论措辞如何，目的在于摒弃或更除条约中若干规定对该国或国际组织适用时的法律效果。”虽然不是所有条约都允许保留，但一般而言，缔约国可以在条约内没有禁止条款时或者依国际惯例提出保留。本文所述的“免于强迫劳动自由”条款是《公民权利与政治权利国际公约》第八条的第三款，前二款为不得克减条款，所以第三款从理论上可以作出保留。
2．废除。从国内不少学者对劳动教养的批评中听到很多废除劳动教养制度的主张。其依据并非是国际人权公约，而是从其规范文件混杂、矛盾，执法主体较乱，法理上难以定位等角度分析其缺陷。如果能借我国加入公约之机，废除劳动教养制度既能够解决我国法律规范的内部冲突，又可以与国际人权公约和谐一致。
3. 修改。劳动教养制度虽然存在诸多弊端，但全盘否定其价值是不客观也不准确的。劳动教养制度在社会治安、犯罪预防和矫正方面的功能不轻抹杀。我国劳动教养制度面临的问题是如何将其规范化而纳入我国法律体系，并与国际公约的义务保持和谐一致。
以上三种途径，第一种途径可以为我国现有劳动教养制度免除国际条约上的拘束力，但实践上显然不可取。第二种途径可以一劳永逸地治标治本，但从我国的法制实际需求而论，似乎也有欠明智。因此，笔者倾向于第三种解决途径，主张对劳动教养制度进行修改。对劳动教养制度修改。首先得弄清以下几个问题。
第一，对劳动教养须准确定位，单独立法。从现有法律看，劳动教养作为一种行政强制措施是名不符实的，作为一种行政处罚又与我国《行政处罚法》相冲突，毫无疑问也不可能作为普通的治安处罚。马克昌教授认为，“劳动教养既不是一种刑事处罚，也不是治安管理处罚的一种，更不是简单的教育挽救措施，而是介于刑事处罚和治安处罚之间的具有强制性的，独立的治安行政处罚措施。”笔者赞同这一观点，把劳动教养定位于刑事处罚与治安处罚之间。所以在修改劳动教养制度时，首先要单独立法，建立一部完备统一的劳动教养法，消除目前法规紊乱、重叠等问题。其次，缩短劳动教养期限，严格规定劳教对象，使其严厉程度下可承治安处罚，上可衔刑事处罚。这样，劳动教养对人身自由的限制方不至于因为行政权滥用错罚无辜或纵容罪犯。
第二，完善法律程序，切实保障公民权益。现行劳动教养法规对劳动教养案件的上诉、申诉、全面法律监督和劳动教养人员的权利义务等问题没有规定或未作具体规定，剥夺或变相剥夺了公民的合法权益，并给劳动教养工作的随意性和违法乱纪提供了可乘之机，制定劳动教养法的关键在于完善法规而重新建构合理机制，只有经过法律规定的正当、合理的程序才能处以劳动教养。“所谓程序是国家或公民之间的纽带。”程序的实质是为了限制国家权力的恣意、专断和裁量而作的一种布置。司法程序的公开性、参与性、中立性使得程序成为控制权力滥用的一种工具。因此，我们在修改劳动教养制度时，首先便是要通过制定正当、合理的司法程序以限制国家权力的滥用。笔者主张在人民法院单独设立“轻罪法庭”，适用简单程序，专门审理劳动教养问题。其次，明确公民的合法权益，保证公民的举证、辩论、上诉、要求国家赔偿等权利，使公民权益在法律上得以保障。
近二十多年来我国在走向法治的道路上取得的成绩是举世瞩目的，尽快加入《公民权利与政治权利国际公约》表现了我国参与国际人权对话与交流的立场，我国劳动教养制度与《公约》的冲突，必须通过适当的法律调整加以解决。这既是我国法治建设的内在要求，也是我国国内法与国际公约相协调的要求。
参考文献
（法）孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。
（美）博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第279页。
沈福俊：《关于废除劳动教养制度的思考》，载《法学》1999年第7期。
国务院新闻办公室：《中国人权状况》，见《国务院公报》1991年第99号。
李永红：《限制人身自由的行政措施立法完善》，载《法学研究》1997年第1期。
林小春：《劳动教养制度的改革》，载《法学研究》1997年第5期。
王铁崖：《国际法》，法律出版社1997年版，第418页。
同注⑥。
周洪钧等：《公民及政治权利国际公约对我国法制的挑战》，载《法学》，1999年第4期。
作者简介：
刘健，1963年生，1983年本科毕业于西南政法学院，1989年硕士研究生毕业于中国政法大学（湖南湘潭大学法学院副院长、副教授）主要研究方向为国际法学，近年来主持或参与省部级科研课题4项，独自或参与编写著作9部，在《法学评论》、《西亚非洲》、《湘潭大学学报》等刊物发表论文20余篇。主要成果有《合资企业中方权益法律保护研究》、《国际法》、《涉外经济立法国际标准化》、《世界经济一体化与国际法之发展》等。
赖建云，1977年生，湘潭大学法学院硕士研究生。
1998年10月中国政府签署了《公民权利与政治权利国际公约》，一旦经过全国人大批准，该公约将对我国产生法律拘束力。我国现行法律制度的规定与该公约的差距是明显的，因而研究我国国内法与这一国际人权公约的冲突并探讨法律调整的工作迫在眉捷。公约对有关公民权利如沉默权、无罪推定、不溯及既往等已经引发学界热烈讨论，而公约第八条免于强迫劳动权却没引起足够重视。本文试从免于强迫劳动权出发，剖析我国劳动教养制度与该公约的法律冲突，并提出法律调整的途径。
一、免于强迫劳动权剖析
免于强迫劳动权最早源于1930年国际劳工组织通过的《强迫劳动公约》，该公约规定除因法院判决有罪而被迫从事劳动等例外情况外，缔约国不得以惩罚相威胁、强使任何人从事本人不曾表示自愿从事的所有工作或劳动。1957年国际劳工组织大会又通过了《废止强迫劳动公约》，该公约第1条规定：缔约国应制止并不利用任何强迫劳动，对免于强迫劳动权加以更详尽的规定。1966年12月免于强迫劳动权写人了《公民权利与政治权利国际公约》，说明更多国家已经认同其作为一项公民的基本权利。我国虽然不是国际劳工组织《废止强迫劳动公约》的缔约国，但由于免于强迫劳动权已成为《公民权利与政治权利国际公约》的重要内容，因而免于强迫劳动权理应引起学界关注和研究。
（一）免于强迫劳动权的内涵
《公民权利与政治权利国际公约》第八条第三款规定，“任何公民都不得被强迫劳动或服劳役。”也就是赋予公民享有意志和行动自由而不受其他人或机构之强迫劳动。“强迫劳动”有两层含义：“强迫”意味着违背公民的意愿，公民之所以劳动是因为暴力、强力或利用不对称地位相威胁；同时，“强迫”是一种侵害或限制人身自由的行为，包括意志与行动的自由。我国《宪法》规定，“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”公民的人身自由包括人身或行动不受任何非法搜查、拘禁、逮捕、剥夺和限制。由此可见，免于强迫劳动权只是人身自由权的一种延伸。而免于强迫劳动权单独成为一项完整的公民权利，既体现了人权内涵的不断丰富和拓展，同时也说明该项权利的重要程度不容忽视。
（二）免于强迫劳动权的例外
权利就是一种自由，免于强迫劳动权就是任何人均享有不被强制劳动的自由。在法律上，自由首先意味着主体可以自主地选择和实施一定的行为；同时，这种行为又必须与法律规范中所规定的行为模式相一致。如孟德斯鸠称“自由是做法律所许可的一切事情的权利”根据《公民和政治权利国际公约》，免于强迫劳动权并非绝对而无限的，与其他权利一样存在法律上的界限，也就是说，在某些例外情况下，强迫劳动是法律上允许的。免于强迫劳动权的例外主要有两种情况；
1．国家和社会公共利益的例外。《公民权利与政治权利国际公约》第八条规定，“遇有紧急灾难情况或灾害危及社会生命安宁时征召服役”、“任何军事性质的服役”、“劳役是正常公民义务之一部分”等几种情形下，免于强迫劳动权受到限制。比如国家发生洪涝灾害时政府征召公民抢险救灾，或者在战争状态下国家依法征召公民服役参加各种劳动，此种劳动不是法律上的“强迫劳动”。
2法律判决之例外。《公民权利与政治权利国际公约》认为，“经法院依法命令拘禁之人”的免于强迫劳动权利也是受限的，也就是说，经过作为中立裁判者的法院的判决，被监禁者人身自由包括免于强迫劳动权是被合法限制的，但前提是“经法院依法命令”。《公民权利与政治权利国际公约》的这种规定实质说明这样一个简单的道理：非依法定程序不得限制和剥夺自由；非依法院裁判不得拘禁而且强迫劳动。正如博登海默称，“人们赋予自由的那种价值为这样一个事实所证实，即监禁在任何地方都是作为一种刑事制裁手段加以使用的。”事实上，不经正当、合理、民主、人道的司法程序限制人身自由，与我国《宪法》也是背道而驰的。
上述两种例外与免于强迫劳动权的内涵构成完整的免于强迫劳动权的内容。《公民权利与政治权利国际公约》对免于强迫劳动权的限制给权利划了一条边界，超过合理边界则意味着对免于强迫劳动权的侵犯。
二、我国劳动教养制度与国际人权公约之冲突
劳动教养制度是一项极具中国特色的制度设计。劳动教养制度最早出现于中共中央的文件中，当时针对的是“镇反”和“肃反”运动之后为解决一部分不够判刑而政治上不宜回放到社会的“坏分子”采取的措施。1957年国务院第一次以行政法的形式确立该制度，后来国务院和公安部单独或联合陆续出台了一些规范。关于劳动教养的性质在学界是有争议的。一种观点是，劳动教养是“对被劳动教养的人实施强制性教育改造的一种措施”，即行政强制措施；另一种观点是“劳动教养是我国特定的行政机关对有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚的人所采取的一种以限制人身自由为内容的具体行政行为，是行政处罚行为最严厉的一种。”即行政处罚。国务院新闻办公室于1991年向全世界发布的《中国人权状况》白皮书中指出“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”。不管学理上如何给劳动教养制度定位，我们均可以发现我国现有的劳动教养具有以下特点：
l．劳动教养是以限制人身自由的劳动为内容的行政制裁。劳动教养人员在1-3年的长时间内和警力戒备的特殊场所接受劳动和教育，劳动教养实际处于行政处罚和刑事处罚之间，其对人身自由的限制甚至比较刑事处罚的某些种类有过之而无不及，如刑罚轻可处1月一6月拘役，处拘役者每月可回家一至两天，参加劳动者可酌量发给报酬。
2．劳动教养制度的程序不当。劳动教养管理委员会由公安、司法、民政、劳动等部门的负责人组成，领导和管理劳动教养工作。劳动教养的审批机构设在公安机关，受劳动教养管理委员会的委托，审查批准需劳动教养的人。劳动教养的执行由公安机关负责。这种管理体制导致两个消极后果：一是劳动教养制度缺乏严格的程序和规范，管理委员会虚置，公安机关一家独揽容易失去监督；二是劳动教养作为一种较为严厉的制裁，完全作为行政裁判似乎“错位”，法院的司法作用难以体现。
由上面对劳动教养制度的论述，可以发现其与国际公约的冲突是明显而直接的。
1．作为限制人身自由的劳动教养法律依据不足。首先，我国《行政处罚法》第8条对行政处罚的种类的规定中并没有将“劳动教养”纳入其中，最严厉的行政处罚是行政拘留，其拘留期限不得超过15天。但劳动教养作为行政强制措施的说法明显是站不住脚的，1－3年的期限与行政强制措施的“暂时性”特征相差甚远。其次，《行政处罚法》第九条规定：“限制人身自由的处罚，只能由法律创设”。第十条规条：“行政法规可以创设除限制人身自由以外的行政处罚。”而劳动教养制度的法律依据都是由行政法规、部门规章或者其他规范性文件组成，制定主体不一，效力等级参差不齐。在涉及人身自由的立法领域，宪法提供的标准是“逮捕”这种刑事强制措施。在宪法对其他限制人身自由的强制措施未作明确规定的情况下，法律法规设立的限制人身自由的强制措施不能比“逮捕”更加严厉。因此有人认为“强制性教育改造行政措施明显比‘逮捕’更加严厉，限制人身自由的期限比逮捕更长，显然，这已超过了宪法的授权。”
2．劳动教养制度的程序不合理与人权保障的冲突。目前，各省、自治区、直辖市和大城市的劳动教养管理委员会主要职责有两项：一项是审查批准收容劳教人员，另一项是批准提前解除劳动教养、延长和减少劳动期限。这两项职责在实践中主要由公安机关以劳动教养管理委员会的名义实施。所以，公安机关作为劳动教养工作之管理机关，同时又掌握了审批劳动教养人员的大权。有学者认为，“作为一项可以长达四年之久的剥夺劳动教养人员人身自由的一种相对严厉的处罚，实际上由治安部门即可作出决定，这在当今世界实施法制的国家恐怕也是绝无仅有”，这与《公民权利与政治权利国际公约》的规定相差甚远。《公民权利与政治权利国际公约》对这类性质的处罚要求以法院裁判形式作出，长时间剥夺人身自由的决定只有通过正当程序由法院作出判决，才符合人权保护的精神。
劳动教养制度与《公民与政治权利国际公约》的冲突是显而易见的。在表层上劳动教养制度与人权公约直接抵触，深层上是这种制度设计受制于历史的政治因素而没有真正纳入法治轨道。根据《公民权利与政治权利国际公约》有关监督机制的条款，公约设立人权事宜委员会作为监督机构，“接受并审议一缔约国指称另一缔约国不履行本公约义务之来文。”中国一旦成为缔约国如何面对挑战，针对我国法制存在的诸多疏漏，是以此为契机不遗余力地推进我国的法制，抑或是像驼鸟将头埋入沙中？从理论上我们有多种选择。
三、法律调整之途径
国际法在缔约国的实施是极其复杂的。有的国家在宪法中规定国际法对国内的效力，有的则没有明确规定。“原则上，除了发生国内法与国际法相冲突以致国家应负国家责任外，国际法在国内的效力是国内法问题，即由各国按自己的法律加以处理的问题”。我国目前处于已签署而未正式批准《公民权利与政治权利国际公约》的过程，劳动教养制度与公约的冲突理论上可以有以下解决途径：
1．保留。条约的保留是指“国家或国际组织于签署、批准、接受、核准或加入条约时作的单方面声明，不论措辞如何，目的在于摒弃或更除条约中若干规定对该国或国际组织适用时的法律效果。”虽然不是所有条约都允许保留，但一般而言，缔约国可以在条约内没有禁止条款时或者依国际惯例提出保留。本文所述的“免于强迫劳动自由”条款是《公民权利与政治权利国际公约》第八条的第三款，前二款为不得克减条款，所以第三款从理论上可以作出保留。
2．废除。从国内不少学者对劳动教养的批评中听到很多废除劳动教养制度的主张。其依据并非是国际人权公约，而是从其规范文件混杂、矛盾，执法主体较乱，法理上难以定位等角度分析其缺陷。如果能借我国加入公约之机，废除劳动教养制度既能够解决我国法律规范的内部冲突，又可以与国际人权公约和谐一致。
3. 修改。劳动教养制度虽然存在诸多弊端，但全盘否定其价值是不客观也不准确的。劳动教养制度在社会治安、犯罪预防和矫正方面的功能不轻抹杀。我国劳动教养制度面临的问题是如何将其规范化而纳入我国法律体系，并与国际公约的义务保持和谐一致。
以上三种途径，第一种途径可以为我国现有劳动教养制度免除国际条约上的拘束力，但实践上显然不可取。第二种途径可以一劳永逸地治标治本，但从我国的法制实际需求而论，似乎也有欠明智。因此，笔者倾向于第三种解决途径，主张对劳动教养制度进行修改。对劳动教养制度修改。首先得弄清以下几个问题。
第一，对劳动教养须准确定位，单独立法。从现有法律看，劳动教养作为一种行政强制措施是名不符实的，作为一种行政处罚又与我国《行政处罚法》相冲突，毫无疑问也不可能作为普通的治安处罚。马克昌教授认为，“劳动教养既不是一种刑事处罚，也不是治安管理处罚的一种，更不是简单的教育挽救措施，而是介于刑事处罚和治安处罚之间的具有强制性的，独立的治安行政处罚措施。”笔者赞同这一观点，把劳动教养定位于刑事处罚与治安处罚之间。所以在修改劳动教养制度时，首先要单独立法，建立一部完备统一的劳动教养法，消除目前法规紊乱、重叠等问题。其次，缩短劳动教养期限，严格规定劳教对象，使其严厉程度下可承治安处罚，上可衔刑事处罚。这样，劳动教养对人身自由的限制方不至于因为行政权滥用错罚无辜或纵容罪犯。
第二，完善法律程序，切实保障公民权益。现行劳动教养法规对劳动教养案件的上诉、申诉、全面法律监督和劳动教养人员的权利义务等问题没有规定或未作具体规定，剥夺或变相剥夺了公民的合法权益，并给劳动教养工作的随意性和违法乱纪提供了可乘之机，制定劳动教养法的关键在于完善法规而重新建构合理机制，只有经过法律规定的正当、合理的程序才能处以劳动教养。“所谓程序是国家或公民之间的纽带。”程序的实质是为了限制国家权力的恣意、专断和裁量而作的一种布置。司法程序的公开性、参与性、中立性使得程序成为控制权力滥用的一种工具。因此，我们在修改劳动教养制度时，首先便是要通过制定正当、合理的司法程序以限制国家权力的滥用。笔者主张在人民法院单独设立“轻罪法庭”，适用简单程序，专门审理劳动教养问题。其次，明确公民的合法权益，保证公民的举证、辩论、上诉、要求国家赔偿等权利，使公民权益在法律上得以保障。
近二十多年来我国在走向法治的道路上取得的成绩是举世瞩目的，尽快加入《公民权利与政治权利国际公约》表现了我国参与国际人权对话与交流的立场，我国劳动教养制度与《公约》的冲突，必须通过适当的法律调整加以解决。这既是我国法治建设的内在要求，也是我国国内法与国际公约相协调的要求。
参考文献
（法）孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。
（美）博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第279页。
沈福俊：《关于废除劳动教养制度的思考》，载《法学》1999年第7期。
国务院新闻办公室：《中国人权状况》，见《国务院公报》1991年第99号。
李永红：《限制人身自由的行政措施立法完善》，载《法学研究》1997年第1期。
林小春：《劳动教养制度的改革》，载《法学研究》1997年第5期。
王铁崖：《国际法》，法律出版社1997年版，第418页。
同注⑥。
周洪钧等：《公民及政治权利国际公约对我国法制的挑战》，载《法学》，1999年第4期。
作者简介：
刘健，1963年生，1983年本科毕业于西南政法学院，1989年硕士研究生毕业于中国政法大学（湖南湘潭大学法学院副院长、副教授）主要研究方向为国际法学，近年来主持或参与省部级科研课题4项，独自或参与编写著作9部，在《法学评论》、《西亚非洲》、《湘潭大学学报》等刊物发表论文20余篇。主要成果有《合资企业中方权益法律保护研究》、《国际法》、《涉外经济立法国际标准化》、《世界经济一体化与国际法之发展》等。
赖建云，1977年生，湘潭大学法学院硕士研究生。
