何清涟：政府调节收入分配为何总是失灵

作者：何清涟发表：2010-03-13 13:24

在今年中国的“两会”上，温家宝总理表态，调整收入分配制度将从三方面着手：一是逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。加大财政、税收在收入初次分配和再分配中的调节作用。创造条件让更多群众拥有财产性收入。二是深化垄断行业收入分配制度改革。三是坚决打击取缔非法收入，规范灰色收入，逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。

这三点承诺针对的都是过去几年各界针对中国收入分配制度弊端的批评。但如果认为现任政府只要下决心，三方面积弊就能迎刃而解，那是对中国收入分配弊端的制度性根源缺乏了解。

一、中国财富的大蛋糕，政府切走了四分之一

收入分配格局是指政府、企业和居民三者在国民收入初次分配和再分配中的比例关系。政府多年都宣称要“调节收入分配”，但这种调节却总是失灵。原因无它，只是因为药不对症。

为了让读者了解劳动者收入与政府财政收入增长的情况，先列出一组数字：如果以中共建政初期为基期计算，政府财政收入 60年间增长985倍，民众收入只增长了19倍；如果只算近15年，1995－2007年，中国的国家预算内财政税收增加了6倍，而同期城镇居民人均可支配收入只上涨1.6倍，而农民的人均纯收入上涨幅度更少，仅上涨1.2倍。

政府财政收入在GDP中所占份额到底有多大？请看下列数据：2002年，中国政府财政收入占GDP份额高达22%，此后逐年上升，到2007年以后，这一占比高达25%。也就是说，中国这个号称“世界第二大”的经济体每年所创造的社会财富当中，有四分之一是给政府花掉了。这样分配“蛋糕”，无论怎样，都逃不掉“国富民穷”的结果。

形成这种“国富民穷”之局，自有其制度原因：

1、公共产权收入成为少数权贵及利益相关者攫取财富的源泉。按照中国的宪法，城镇土地、森林、河流、矿藏等资源，都是国家财产，属于公共产权。依据这些公共产权取得的收入都由政府支配。在改革以来开始的市场化进程中，上述公共生产要素的配置权仍然掌握在政府手中，权力操纵国家资源的分配，不仅产生了严重的腐败，还导致严重的社会不公。近 20多年来中国财富增长主要集中在土地、矿产、金融、股市；暴富人群的形成也离不开这些公共资源，比如房地产商、煤老板等构成中国超级富豪的主体，贪腐官员有97%与土地有关，银行、证券行业成为腐败高发领域。以房地产市场为例，根据国土资源部公布的数据，2009年全国土地出让总价款达15910.2亿元，占财政收入的23.22%。很明显，房地产绑架了中国经济，民众被高房价压得喘不过气，但政府与房地产商却成为这一轮经济“繁荣”的最大受益者。

2、垄断行业与非垄断行业之间的收入差距。中国的民航、铁路、金融、电力等六大行业是国有垄断，垄断排除竞争，高成本，低服务，还时常推动价格上涨。以地产、石油、电力等垄断企业为代表的“特殊利益集团”，在上一轮通胀周期里联手推动涨价、获取暴利的“故事”，至今让公众心有余悸。这些国有垄断企业无偿占有公共资源，利用政府给予的垄断地位获取超额利润，但最后只有这些企业本身与政府能够分享其利，公共资源的真正主人 ——民众除了通过别无选择的消费贡献银子之外，利润与其无关。

3、官员腐败获取的“灰色收入”，导致贫富差距过大。有人估计，高低阶层收入差距达55倍，其中灰色收入是产生如此差距的主要原因。至于贫富差距到底有多大，有一个让中国人伤心愤怒的数字：150万个家庭（约占全中国家庭总数的0.4%）占有中国财富总量的70%。

二、还富于民如何成为可能？

只从上面谈的现实与温家宝总理的调节大政出发，谈谈如何才有可能还富于民。

第1、2两点表明，政府几乎占用了全部公共资源的产权收入，分享了国企产权收入，从国民财富中这块蛋糕中切去了四分之一，但还是陷入“吃饭财政”的困局，财政收入的58％只能用于供养庞大的公务员与事业机关工作人员，政府承担的民生保障仍然严重不足。第3点则决定了官员与垄断行业的高级管理层必然成为中国富人的构成部分。由于“灰色收入”过大在中国是政治反腐败问题，本文暂且不讨论这个问题。只讨论公共资源收入与税收调节后所增加的税收如何花的问题。

第一，公共资源的产权收入是造成政府蛋糕过大的主要原因。政府能够将公共资源的产权收入让出一部分来，专门用于社会福利开支上来吗？比如象美国一样，将各地的房地产税收专门用于各地的教育开支，穷人多一点的社区再适当补贴，以保证穷人的孩子也能接受较好的教育。但从中国政府近年来明知征地拆迁弄得民怨沸腾，房地产价格高度泡沫化却还要大力扶植房地产业，可见政府根本不想放弃这笔收入，也不可能规定税收的专门用途——道理很简单：政府要活下去，政府官员的福利要维持增长，在没有新税源的情况下，就得继续罗掘房地产。而房价疯涨几乎将民众的口袋掏空，老百姓哪有余力聚财以获得财产性收入？就算是聚了财，投到有如赌场的中国股市，经验证明也无法取得稳定安全的财产性收入。

第二，垄断行业每年都高居“纳税500强的前50名”之内，是政府着力养育扶植并为自己“产金蛋的母鸡”。如果政府只是将调节重点放在让垄断行业将到手的蛋糕多切一大块上交给政府，政府却不规定这块收入用于民众的福利开支，比如公共医疗、贫困救济等等，结果还是政府口袋的钱多了，民众仍然什么也得不到。

可见，中国需要增加税收使用的透明度，建立纳税人问责制度。否则，税收再多，也无法填满政务不公开造成的各种财政漏斗。

第三，有关“规范灰色收入”分配。在中国，“灰色收入”就是指公职人员利用职务之便贪污腐败所得到的非法收入，这种收入不应该存在。但温总理特意将“灰色收入”与“非法收入”区分为两种，并在“灰色收入”前使用“规范”二字。这就大有讲究，说明“灰色收入”可以存在，只是需要“规范”而已，等于给“腐败”开了一道合法的后门。既然如此，我也只能引古训来预估中国的前途了。

“民富国强”与“国富民强”二者之间不是简单的词序不同，而是统治者将两者何者置于优先地位的问题。前者有今天的北欧等国为证，这些国家的民富，国家也有尊严。后者有中国的例子为证，政府富人民疲弱。西汉刘向在《说苑•政理卷七》中记载了一段话：“文王问于吕望曰：‘为天下若何？’对曰：“王国富民，霸国富士；仅存之国，富大夫；亡道之国，富仓府；是谓上溢而下漏。”文中的 “上”指王公贵族，官僚士大夫，“下”指平民百姓。“ 溢”，溢出，喻富得流油之意；“漏”是指流失，漏财即被剥夺之意。中国现在就处在“富大夫”与“富仓府”的状态，“上溢而下漏”的溃败之局早已形成。

可以说，正是这种“上溢而下漏”之局，迫使中国社会形成对分配公平的普遍诉求，政府置身于这种诉求的漩涡之中，必须做出反应。至于这种“反应”能否收到实效，完全要看当局能否改变近年来已经定型的自我服务型的自利型政府模式。

(文章仅代表作者个人立场和观点)

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