据三十年代上海公安局统计数据，有9～10万人住在草泥建造的棚屋里，这些过渡房数字不断增加，从1928年的 2.1万增加到1935年的3万。根据1926年对1.4万个人抽样调查，这些地区的人口有工人（占36％），人力车夫（占20％），小商贩（占21％）和失业和丧失工作能力的人（占23％）。主要分布在租界边缘的华界地区，除了在杨浦工业区和西区之外，租界里基本没有贫民窟。
为了人道主义原因和为了上海的声誉。工务局与1928年建造人民住宅，接纳这部分老百姓。由于市政府财政不足以完成这一项目，故采用了成本较低的方案，即把贫民窟的人口集中起来。土地局挑选未被占用的地块，进行规划布局，把其分成若干块基址，使其不太拥挤，有规则地设计房屋和合格的卫生条件。搬到这一地区的每个家庭还可得到小额补偿。建造了800套这样的住宅，老百姓开始于1928年5月搬入新居。慈善机构和江淮同乡会的代表代表江淮的难民参与市政府和贫民窟居民的谈判。但是新住宅的暂时解决方案和市政府的措施面对不断涌入的难民证明还是不起作用的。
1929年市政府在闸北建造了第一批（100套）平民住宅。平民住所建筑委员会负责住宅施工事宜。1930年建筑委员会从各个专业团体借款50万元（市政府捐献10万元除外）实施宏伟的建筑计划。第二批 450套于1930年完工，第三批290套于1931年完工。
工部局知道建造的设施不够用，在实施这些措施后又采取创新政策。工部局又一次确定了四个集中场址，于1928年预先规划布局。这次让大量雇员为居民服务，指导他们用再生材料建造房屋。这一做法使一些经常付不起平民住所房租的居民 ——尽管房租很低（每月2～3元）——能够几乎不化什么成本就能建造他们自己的房子。这项计划，虽没有被继续，但不失为一种协助无家可归者建造他们自己房屋以应对城市人口爆炸的方法。
第一批住宅里设有仪式厅、人民学校、合作社、体育场和人民信贷中心。1931年，第四批住宅开始建造，但建造工作由于1932年中日冲突而断。在恢复建造时期，社会事务局代表贫民窟居民，在居民受到被驱逐威胁时几次进行干预。例如，公共租界决定清除日本侵略受害者的位于公共租界西部的临时住所。受到这项措施影响的2000人动员起来，向市政府、纳税华人会和国民党地方党部请愿，请他们反对外国当局制定的计划。外国当局不得不屈服这种压力。
关于哪些人得到平民住宅的资料很少，根据1932 年对522名居民的调查，393人为人力车夫，29人为拉手推车者，56人为制鞋匠，25人为制皮革工人，其馀各行各业都有。前两类人占到抽样调查的 80％，是中国城市社会中最贫穷的一类人，其他人为手艺人，生活境况不好。这些数据表明，市政府确实为城市被剥夺生活急需品的人提供了帮助。
1933 年的台风和火灾把贫民窟问题推上了醒目位置，市政府总投资100万元建造模范村。管理援助穷人的一个新委员会（平民福利事业委员会）由中国人和外国人一道（共29人），接受委托，实施该项目。1935年计划中的6个模范村有4个在建设中。每个村有200～300套房屋，设计居住几千人，有两栋宿舍供未婚者居住。每座房屋有厨房、起居室和卧室
模范村的房屋由招聘的40名员工管理，管理委员会对他们进行特殊训练，这些人的存在意在解决居住者的适应问题，并让居住者遵守一些规则（有关卫生和每个住宅楼的居民人数）。第一批模范村于1936年2月举行落成典礼。4月管理委员会以更低的成本（130 元/套）推出新模范村项目，提供像样的房子，收取很低的租金。之后，几批贫民窟居住者受到工部局重新启动清除公共租界内棚户的政策威胁，要求市政府提供更多的模范村。战争使这项富有创新精神的政策划上了永久休止符。
