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小崔说两会：似懂非懂的“国家账本”

作者：崔宇发表：2011-03-09 13:39

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小崔

按照十一届全国人大四次会议的日程安排，3月8日这短短一天的时间里，代表团将审议计划报告和预算报告这两个非常重要的报告，即平均审议一个报告耗费0.5个工作日，而审议政府工作报告和十二五规划纲要则分别耗费了1.5个工作日。

其实，看懂预算报告并不需要太深奥的理论知识，只要会加减乘除即可，代表委员们之所以似懂非懂的：一是审议时间太有限，想提困惑都抢不上发言；二是预算科目分类太粗疏，想提意见都无处下手。

对于非代表们来说，如果你能找到预算报告全文的话（事实上这很困难，因官方公开发布的只是摘要，这里有全文），时间不是问题，似懂非懂还是在于预算科目不够具体，与预期落差较大，想看的没有（比如三公消费之类的），不想看的却长篇累牍（比如文字描述后，又列了个附表，其实有分类具体的表格就足够了）。下面，就列几个我似懂非懂的问题。

一、国家账本还是中央账本？

说明一下，这里把预算报告称为“国家账本”，是借用中国官方媒体的叫法，比如，新华社的报道《数里行间解读“国家大账”》，有兴趣的读者可以看看，本文并不太涉及其中的数据。其实，两会上的中央和地方预算报告，主要内容是中央财政的上一年预算执行情况和今年的预算草案，地方财政的收支情况则相对更加轻描淡写，需要根据附表做些加减法才能略知一二。因此，两会上的“国家账本”实际上是“中央账本”。要想看到真正的“国家账本”一般要等到每年年中财政部发布的上一年度全国财政决算报告。2009年的在这里。但里面关于地方财政收支的数据仍然不够全面，比如，没有地方政府性基金（主要是土地出让收入）的数据。

区分这个非常重要。因为，目前媒体广泛报道的财政对民生和三农的支持力度加大，其实是指中央财政拿出了多少钱，这里面既有中央财政本级支出，也有对地方的专项转移支付，其中，转移支付的占比非常大。但是，民生类支出主要还是地方本级财政支出占大头。以教育为例，2010年，全国财政对教育的支出为 12449.73亿元，其中中央财政拿出了2547.34亿元（中央财政本级支出720.96亿元，对地方转移支付1826.38亿元，转移支付占比约 72%），这意味着地方本级财政拿出了9902.39亿元，占比约80%。

因此，民生问题的解决最终要看地方财政，中央财政是少部分，而且，即便中央财政加大了支出力度，但对地方的转移支付比重却很大，也存在资金多层传递的漏损，到底“转移”给了谁？这是个问题，这也是目前分税制名为“分权”实则“再集权”的最大问题。具体可参见我2009年12月的一篇专栏《温家宝的决心能否出得了中南海？》

二、“随机应变”的赤字

过去一年，关于地方政府债务的讨论不绝于耳，市场平均估计在10万亿左右，最近铁道部自曝的1.8万亿负债也让人胆战心惊。庆幸的是，预算报告里并不包括负债这种存量的数据，只是在说财政赤字这种流量的数据。2010年，中央财政赤字为8000亿元，加上发行地方债2000亿，全国财政赤字为10000亿，比预算少了500亿。

具体过程是这样的，因为进口货物增值税、消费税以及汽车消费税、车辆购置税等大幅增长（值得一提的是，进口增值税、消费税是2010年中国的第二大税种，仅次于国内增值税，其中对个人自带iPad入境征税或许做了一点点贡献），中央财政超收了4410亿元。在转移支付、教育、科学技术和公路建设等方面花了一部分后（见报告第5页），还剩下2748亿元。其中，补充中央预算调节基金2248亿元后，剩下500亿，削减了中央财政赤字。所以2010年中央财政赤字从预算的8500亿降至8000亿，全国财政赤字也从10500亿降到10000亿。

这里面有两个似懂非懂的地方：一是，中央预算稳定调节基金的余额管理问题。其2008年底余额为624亿元，2009年余额仅为119亿元，2010年底，由于当年用了100亿又补充了2248亿，余额则达到了2368亿元左右。如果没有一个明确的规定，则有一种为了赤字而赤字的感觉。比如，如果2010年中央预算稳定调节基金只补充1248亿而不是2248亿，那么中央财政赤字是可以下降到7000亿元的。

二是，从地方财政收支来看，2010年结转到下年的支出为1356.94亿元，这部分钱虽然2010年没花出去，却是算在2010年支出里面的。2009年这一数字为 2608.24亿元，而同时这两年财政部每年都代理发行了地方债2000亿，这也可以看作是一种为了赤字而赤字的感觉，既然“突击花钱”都花不了，为何还要发债呢？这或许意味着财政资金的规划和使用不那么严谨。

三、关于土地出让的那些事

从2010年开始，除了公共财政预算外，两会上国务院还向全国人大提交了政府性基金预算和中央国有资本经营预算。由于土地出让收入列入地方政府性基金收入中，而且还是大头儿（2010年占比约90%），因此我们有机会简单了解到土地出让的收入和支出情况。之所以说简单了解，因为地方政府性基金的分类收入和支出情况在两会上的预算报告中并没有很直观地用“附表”来详细体现。

预算报告中的数据显示，2010年国有土地使用权出让收入为29109.94亿元。值得注意的两点是，一方面，这个数据口径和大家印象中的土地出让金还不太一样，这里面不只包含土地出让金，还有国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入和新增建设用地有偿使用费收入，但具体分别是多少预算报告里没有说明，但土地出让金肯定是最主要的部分；另一方面，这也不是2010年土地出让的“合同价款”，而是实际入库的金额，二者的差异在于：有些是去年或前年卖的，但今年收到尾款了；有些是今年卖的，但还没收够全款。据国土资源部部长徐绍史今年1月初透露，2010年，土地出让合同收入为2.7万亿左右。

根据前两年的预算报告，2008年土地出让收入突破1万亿，2009年为1.4 万亿，毫无疑问，2010年接近3万亿（同比增长约107%）的土地出让收入令人咂舌。财政部部长谢旭人昨日在全国人大例行的发布会上披露，2010年全部土地供应量增长仅为34.2%，这意味着2010年全国平均地价涨幅接近55%。

如果具体分析到商品房市场（包括住宅和办公楼、商业营业用房）的话，还需要更加细致的分类数据。特别是不能将2010年2.7万亿的土地出让合同收入除以2010年商品房销售额5.25万亿，来衡量地价与房价的关系。一方面，二者概念不一致，土地出让收入还包括工矿用地等的收入，而国家统计局的数据显示，2010年，房地产开发企业土地购置费为9992亿元；另一方面，二者期限不一致，从购入土地到卖出商品房一般需要2-3年的周期，计算土地成本时要计算购入时的价格，而不是现在的价格，这也是开发商为何要囤地的原因之一。

最后，结合财政部部长谢旭人3月7日新闻发布会的精神，概括一下2011年财政政策的思路：稳定价格总水平、保十二五开局和加大低收入群体补贴。这三个有些自相矛盾的目标到底实现的如何，让我们拭目以待。

来源:华尔街日报

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