在中国历史上，由于浓厚的封建思想，以及奉行"事死如事生“的礼制，几乎历代封建帝王都十分重视修建陵园。
秦始皇帝从13岁继位后，就开始在骊山之麓为自己修建陵墓。全国统一后，营建工程得以大规模进行。为修筑陵园所征调的役夫徒隶竟达70余万人，前后经营38年之久。直到秦始皇帝死时，陵园工程尚未完全竣工。
史学家司马迁在《史记 秦始皇本纪》中对秦始皇陵的修建及陵墓内部结构情况有一段生动的描述："始皇初即位，穿治骊山及并天下，天下徒送诣七十余万人，穿三泉水，下铜而致椁，宫观百官奇器珍怪徙藏满之，令匠作机弩矢，有所穿近着辄射之。以水银为百川江河大海，机相灌输。上具天文，下具地理。以人鱼为烛，度不灭之者久。”
一、秦始皇陵的督造者
古代修建王陵是重大盛典，所以王陵的修建工程大都是由相邦主持的。如1978年河北中山王墓出土的铜版兆域图铭文说，国君命相邦"为兆乏(法)"，即指明了由相邦主持陵墓工程的事实。秦国继承了这一制度，秦始皇陵工程的督建者应是当时的相邦。秦始皇陵的修建可分为几个时期，所以在不同的时期内，主持人也不同。
第一时期：从选择陵址到秦王政九年(公元前247年-前238年)。这段时间应是由相邦吕不韦具体负责的。吕不韦是秦始皇时代第一位相邦，由于秦始皇继承王位时只有13岁，所以当时的吕不韦已成为秦国的实际执政者。虽然他名义上是相邦，而事实上秦王大权旁落，相邦权力已达极点，始皇陵园工程正是在这个时候开始的，从陵园位置的选点到陵园的整体规划，从调配人力、物力到陵园的施工，作为陵园工程的第一位主持者吕不韦无疑起了关键作用。在他任相邦的九年时间内，为整个陵园工程的营建打下了基础。
第二时期：从吕不韦被罢官直到秦始皇统一中国(公元前237年-前221年)。这段时间秦陵工程由谁来负责史无记载，但从《史记·秦始皇本纪》中：秦始皇九年，长信侯嫪毐作乱，秦始皇“令相国昌平君、昌文君发卒攻毐”的记载来看，吕不韦免相之后，仍有相邦昌平君。昌平君之后，还有相邦隗林、王绾。在秦始皇陵及秦都咸阳等地出土的秦权、秦诏版上均记有"廿六年，皇帝尽并兼天下……乃诏丞相状、绾法度量，则不壹，歉疑者皆明壹之。"根据当时相邦主持陵墓工程的制度，可以说这一时期由相邦昌平君、隗林、王绾主持陵园工程。
第三时期：秦始皇统一中国后至二世继位(公元前221年-前210年)。李斯是继隗林之后升任丞相的，那时陵园工程正处于大规模营造时期。《汉旧仪》说秦始皇“使丞相李斯将天下刑人隶徒七十二万人作陵。”说明李斯是修建陵墓的主要主持人。全国统一之后，李斯以廷尉的身份参与了秦始皇建立和巩固封建帝国的一系列重大决策，所以在他任丞相之前可能就参与了陵园工程的主持，当他接任丞相后就正式主持了这项工程。在整个陵园工程的大规模修建和扩建方面，李斯起了重要作用。
第四时期：二世继位至工程停工(公元前210年-前208年)。秦始皇死后，秦始皇陵工程并没有彻底完工。此时，二世继位，内政混乱，李斯被赵高迫害致死，修陵工程也应换人负责。据《史记》记载，陈胜起义军进兵至戏水，少府章邯向二世皇帝奏曰："盗已至，众强，令发近县不及矣。丽山徒多，请赦之，授兵以击之。"章邯此时应是陵园事务的负责者，二世批准他的奏请，修陵刑徒被赦编为军队，由章邯率领去和起义军作战，直至秦朝灭亡，秦始皇陵园的工程也就结束了。
二、修建秦始皇陵所用时间
秦始皇陵园工程从选址设计、施工营造到最后被迫中止，共用了39年时间(公元前246年-前208年)，纵观整个陵园工程的修建，前后可分为三个阶段。
第一阶段：从秦王继位(公元前246年)开始到统一全国(公元前221年)。在这26年时间内先后展开了陵园工程的设计和主体工程的施工，初步奠定了陵园工程的规模和基本格局。
第二阶段：从统一全国(公元前221年)到秦始皇三十七年(公元前210年)病死葬于骊山，这九年为陵园工程的大规模修建时期。此时秦始皇已登上了皇帝的宝座，他要维护皇帝的威严，把死后的亡灵世界装扮得和生前一样，所以进行了大规模的修建。经过数十万人的修建，基本完成了陵园的主体工程。
第三阶段：从秦始皇三十七年(公元前210年)到二世二年(公元前208年)冬。这三年是工程的最后阶段。这一阶段主要从事陵园的收尾工程与覆土任务。秦始皇死后，秦二世继续营建，但由于陈胜所派周文的军队已进至戏水附近(今临潼区东)，二世便把修陵的几十万刑徒临时武装起来，去和周文的军队作战。至此还没有完全竣工的陵园工程才被迫中止。
三、秦始皇陵园的修建者来自何方和他们的身份
司马迁在《史记·秦始皇本纪》中记载："始皇初即位，穿治郦山，及并天下，天下徒送诣七十余万人。"也就是说，秦始皇从13岁继承王位起，就开始为自己修陵造墓，修建时间长达39年，动用民力最多时达70余万人。那么这些修陵人来自何方呢?
全国统一前，参加修陵的人大都来源于秦国本土，主要是关中地区的秦人。全国统一后，修陵人是从全国各地进行征调的。《史记·秦始皇本纪》记载："天下徒送诣七十余万人"；《汉旧仪》中也说修陵者为"天下刑人隶徒"。目前发现的考古资料也证明了这些文献记载的史实。从秦始皇陵附近的修陵人墓地出土的墓志瓦文，秦俑坑内陶俑、陶马身上的文字，以及陵园出土的砖瓦上的文字来看，秦始皇陵园的修建者来源于今山东、陕西、河北、河南、江苏、甘肃、湖北等地，从而也证明了秦统一六国后是从全国各地征调了大批的人员来修筑陵墓的。
从秦始皇陵发现的考古资料来看，修陵人的身份有四种类型：
1.刑徒。在秦始皇陵西北角发现了一处秦代的打石场遗址，遗址内除出土了秦代的铁锤、铁錾、铁钉、石水道的半成品以及大批石材外，还发现了铁钳、铁钛等刑具和人的尸骨，这些戴着铁刑具为修建始皇陵打制石材的人，便是带罪服役的刑徒。这与文献上所记载的“及并天下，天下徒送诣七十余万人……”(《史记·秦始皇本纪》)、"高祖以亭长为县送徒骊山……"(《史记·高祖本纪》)、"少府章邯曰："……郦山徒多，请赦之，授兵以击之……"(《史记·秦始皇本纪》)等等，基本相符。文献、实物两相印证，更加说明修建秦陵动用了大批的刑徒。
2.居赀。在陵西修陵人墓地，有103座墓穴，每座墓穴内一般埋2-3人，最多14人。死者大多是青壮年男子，另有两名妇女和两名幼男。在这些死者身上覆盖的瓦片刻文中，有死者的姓名、籍贯，有的还有爵位，其中有10人写的身份为"居赀"，是因犯法而被罚钱，如果本人没有能力缴纳钱财，便以劳动来代替。服居赀劳役的人一年有两次假可以回家耕田。
3.官府和民间工匠。修建秦始皇陵需要大批的砖瓦匠、木匠和制作各种陪葬品的手工业者。近年来从始皇陵出土的砖瓦、陶器和兵马俑坑出土的陶俑、陶马身上，发现了一大批工匠名。
4.定期服劳役的人。
