以计划时期人民币汇率固定与高估体制为起点，中国汇改的基本任务是要建立受国际收支基本面条件和汇市供求基本关系决定的有管理浮动汇率制。转型两大阶段改革取向大相径庭：1994年之前是如何通过持续大幅贬值使早先高估汇率逼近大体均衡，晚近时期则是如何因应可贸易部门生产率追赶要求容纳趋势性升值使汇率不至于过度偏离动态均衡。
两个阶段都伴随争议。目前第二阶段争议仍未完结。从2001年8月，英国《金融时报》发表题为“中国廉价的货币”署名文章算起，人民币升值争论已有十余年历史。以这一争论2002-2003年在国外扩大发酵并在中国引起热议为发端，距今也已有近十年时间。
其实起先争论涉及一些问题早已有结论。比如早先反对升值一个重要观点，是认为中国外汇储备不多，拒绝升值多积累储备挺好。随着2006年底外汇储备过万亿美元，后相继过2万和3万亿美元，“储备不足论”早已销声匿迹。现在问题倒是，升值会定义性导致储备账面价值缩水，反转成为牵制汇改的因素之一。
又如从劳动市场角度看，世纪之交面临企业改制带来一次性超常下岗失业压力，推延升值有助于缓解这方面压力——这或许是最初质疑人民币升值的唯一较为合理考量。不过随着新世纪初年新一轮宏观景气增长展开，2004年沿海地区遭遇“民工荒”冲击，并转变为近年各地频频报道的“用工荒”现象，城市求人倍率显著上升。劳动市场朝供求偏紧方向趋势性转变，早就为人民币汇率直面升值要求提供了现实可能性。
十年开放宏观经济史显示，在可贸易部门生产率快速追赶要求本币升值背景下，单边干预汇市遏制升值趋势会带来多方困扰和损失。以国内投资平均高回报为背景，数万亿美元外汇储备从储蓄配置看意味着相当大国民福利损失。维系非均衡本币汇率，会牵制利率市场化改革进程。汇率利率等价格型宏调工具受到过多限制，面临宏观失衡冲击时更容易诉诸形形色色产业政策和行政干预手段，使“宏调微观化”顽症有增无减。
十年宏调实践表明，不把汇率利率基本价格搞对，政府很难实现管好货币目标。晚近时期与汇率不平衡相联系的外汇占款规模扩大成为倒逼货币过度扩张的主动力来源。中国广义货币M2从2003年初19.05万亿元增长到2011年末85.2万亿元，增加66万亿元。同期GDP从13.6万亿增长到47.1万亿元，增加33.5万亿元。M2与GDP比率从1.4高位进一步攀升到1.8。通胀压力挥之不去，资产价格间歇性飙升：同期GDP年均通胀率过5%，房价年均增速过两位数。
汇改滞后与外部失衡给管理外部关系带来新困难。维护这个对中国整体利益得不偿失的汇率体制，不仅成为我们跟美欧等发达国家经贸关系紧张根源之一，而且与巴西、印度等发展中大国也发生不小分歧。据报道，在G-20有关汇率和外部失衡定义讨论中，中国代表有时竟不得不面临“一对十九”的囧境。
为什么30多年仍未能真正建成市场化汇率体制？升值问题为何如此纠结难断？回头观察可见，多种因素组合作用使得汇改与升值具有特殊挑战性。
首先有认知问题。升值争议初起时，由于对生产率追赶要求本币升值规律缺少足够认识，未能从大国开放经济成长规律层面理解汇率升值的客观必然性，改革整体策略缺少主动性。另如宋国青教授注意到的，外部逆差失衡在国际收支上面临“外汇储备不能低于零”简单约束，因而在早年争论是否应贬值解决汇率高估时相对容易达成正确共识；储备规模增长上限约束没有单一阈值，认识汇率低估失衡不可持续性更为困难。
其次是利益作用。低估汇率等于给出口部门提供补贴，讨论汇改时有关部门问卷“测试”出口企业看法，得到比较消极结果在情理之中。出口依存度较高地区，官员担心升值影响当地经济增长或加大就业困难。外贸管理部门以贸易增长为工作目标，担心升值会妨碍达标。强有力利益联盟对决策会产生显著影响。
再次是“价格不管用”心态影响。周其仁教授多年前一次演讲，以“价格不管用的市场经济”为题剖析中国转型期一种矛盾心态。一方面在一般原则上早已接受市场经济体制定位，另一方面在经济活动协调管理具体场合对价格机制仍带有太多保留、置疑和否定。汇率是调节开放经济内外关系的基本价格，“价格不管用”心态不利于让汇率回归相对价格的基本功能定位。
主动改革缺少动力，汇改讨论往往在回应外国诉求的语境下发生，如何看待内外利害关系使问题平添一层复杂因素。改革开放以来双赢理念不断深入人心，不过面临汇率升值这类新的复杂敏感涉外议题时，零和游戏思维方式仍有相当影响。不过事实表明，汇改上如采用凡是敌人拥护的我们就应反对的策略，最后会面临作茧自缚形势。总之在中国转型环境下，做一件事，无论涉及价格调节，或是关乎内外利益调节，都会很难。汇改等于把两件事搁在一起做，难上加难。
另外汇改争论还受到误读日本经验以及阴谋论观点影响。日本上世纪90年代房地产泡沫破灭并伴随长期衰退，日本与国际学术界对其根源有大量研究，主流观点认为过度扩张货币政策，快速增长银行信贷和过低利率，是导致资产泡沫的根本原因。国内媒体一度把日本泡沫经济根源简单归结为日元升值，进一步把人民币升值解读成外国针对中国的货币战争，这类流行观点一度制约对汇率政策进行理性而务实的调整。
周小川行长与合作者1993年出版《走向开放型经济》一书，其中对人民币汇改历程提出中肯的评估：“改革开放以来，中国政府对汇率调整表现了务实和客观的态度，即希望建立一个真实而合理的汇率。问题在于，政府前些年在调整汇率时的步子总是偏小的，过于胆怯的”。
过去20年来，尤其是周行长主政央行近十年间，中国一直探索如何建立一个与中国开放大国利益一致的“真实而合理的汇率”。94年汇改接受单一的、以供求关系为基础的、有管理的浮动汇率制目标，“十一五”和“十二五”规划都提出要致力于完善有管理的浮动汇率制，目标设定无疑是科学而正确的。然而从改革推进过程看，我们似乎仍未彻底摆脱“过于胆怯的”浮动恐惧心态羁绊。时至今日，汇改攻坚仍是建构完善中国开放型市场经济体制的一项重要议程。
