2024年9月30日，阿根廷总统哈维尔·米莱（右）在布宜诺斯艾利斯的卡萨·罗萨达总统府阳台上与萨尔瓦多总统纳伊布·布克勒（左）一起。（图片来源：LUIS ROBAYO/AFP via Getty Images）
【看中国2024年12月12日讯】（看中国记者路克编译）据《外交事物》网站（Foreign Affairs）报道，近年来，在拉丁美洲旅行时，游客们听到了同样的说法：华盛顿对该地区关注不够。商界领袖、学者和左翼和右翼政界人士一致认为，美国缺乏明确的参与战略，正在失去影响力和经济机会，尤其是对中国。这种说法并不新鲜。1973年《外交事务》杂志的一篇文章警告说，“美国对拉丁美洲没有任何政策，只是善意忽视。”但这些哀叹似乎在拜登政府执政期间达到了顶峰，人们认为拜登政府过于关注美国与北京日益加剧的竞争以及乌克兰和中东的战争，以至于没有为南部邻国投入哪怕是最少的精力。
正如谚语所说，小心你的愿望。唐纳德・川普(特朗普)的第二任总统任期似乎注定要比30年来的任何一届美国政府（包括即将上任的总统的第一任期）更加关注拉丁美洲。原因很简单：川普的国内首要任务是打击非法移民、制止芬太尼和其他非法药物走私、减少中国商品流入美国，而这些都在很大程度上取决于对拉丁美洲的政策。川普的选举授权强于预期（赢得普选和国会两院的控制权），加上自他入主白宫以来移民和毒品流入量大幅增加，这意味着川普将比以前更有胆量向拉丁美洲政府施压，以帮助实现他的目标。如果有必要，他将诉诸惩罚措施，包括关税、制裁，甚至可能是有限的军事行动，例如对墨西哥贩毒集团进行无人机袭击，以达到自己的目的。
在意识形态右翼似乎在拉丁美洲大部分地区占上风的时候，川普对该地区日益增长的兴趣将受到阿根廷总统哈维尔・米莱、萨尔瓦多总统纳伊布・布克尔等保守派同僚的欢迎。如果参议院批准任命美国参议员马可・卢比奥为国务卿，那么这位古巴移民之子和流利的西班牙语人士将获得晋升，而且他很可能是自20世纪70年代纳尔逊・洛克菲勒担任杰拉尔德・福特总统的副总统以来，在拉美问题上担任如此高职位的人中，游历最广、人脉最广的官员。随着时间的推移，川普和卢比奥的做法可能会为政府认为合作友好的拉丁美洲国家带来新的、意想不到的经济一体化和投资机会。
但特别是在短期内，川普对该地区的政策可能会极具破坏性——可能会让主要的拉丁美洲国家进一步远离华盛顿，而不是扭转近年来的趋势。墨西哥面临的最大挑战是，除非它满足川普的要求，帮助保护两国2,000英里长的共同边界，否则它与美国的贸易可能会受到严重损害，因为美国是墨西哥80%以上出口的目的地。川普最近威胁称，上任后将对墨西哥征收25%的关税，这只是一场旷日持久、紧张谈判的开始，任何人都不应认为这是虚张声势。事实上，墨西哥并不孤单。从危地马拉到哥伦比亚的其他国家也将面临关税或其他制裁，除非它们被认为阻止移民通过达连峡和其他主要中转站向北流动，并接回川普承诺的大规模驱逐行动中卷入的公民。川普的第二届政府将试图向拉丁美洲政府施压，包括巴西、巴拿马和秘鲁，停止接受中国对港口、电网和5G电信网络等敏感项目的投资。许多共和党人认为，这些联系以及中国在拉丁美洲日益广泛的存在，违反了门罗主义，这是一项已有201年历史的法令，即西半球不应受到外部势力的干涉，在当今大国竞争加剧的时代，这一理念在共和党人中得到了一定的复兴。
川普对拉丁美洲的政策是否会导致广泛的反对、一系列平静的妥协，或美国与拉丁美洲关系更加紧密的时代，将取决于几个因素。其中一些因素，例如近年来该地区多个国家创纪录的移民危机，将在很大程度上超出了当选总统的控制范围。一些共和党官员表示，最大的问题是川普是否认为拉丁美洲不仅是美国最大问题的根源，而且也是解决这些问题的潜在方案。
向南发展
川普在2016年总统竞选中指责墨西哥向美国派遣强奸犯，威胁退出北美自由贸易协定(NAFTA)，并承诺让墨西哥支付新边境墙的费用，一些人预测，他不仅会采取敌对态度，还会对整个地区采取敌对态度。
事实证明，他的政策更加微妙。尽管川普和左翼前墨西哥总统安德烈斯・曼努埃尔・洛佩斯・奥夫拉多尔之间存在明显的意识形态差异，但两位领导人设法建立了一种交易性且最终相互尊重的关系。只要洛佩斯・奥夫拉多尔在移民问题上合作——例如命令墨西哥军队在移民到达美国边境之前阻止他们——川普就不会干涉墨西哥的国内议程，甚至不会发表太多评论。两国批准了一项与加拿大的新贸易协议，即《美国-墨西哥-加拿大协议》（USMCA），甚至一些自由市场倡导者也认为该协议比其前身《北美自由贸易协定》有所改进，因为它加强了对知识产权和劳工权利的保护。在其他方面，川普与几位志同道合的拉丁美洲领导人建立了友好关系，帮助他的长期朋友阿根廷总统毛里西奥・马克里获得了570亿美元的国际货币基金组织贷款计划——这是这家总部位于华盛顿的贷款机构历史上最大的贷款计划。川普的大部分怨恨和愤怒都集中在古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜的社会主义独裁政权上，他针对这些政权实施了制裁和其他政策，这些政策当时在西半球其他地方得到了广泛支持。
但川普第一任期在拉丁美洲取得的相对温和的结果现在可能正在滋生人们对他的第二任期的某种自满情绪。在他第一任期内，美墨关系得以挽救，是因为墨西哥官员多次在最后一刻得到白宫同情者的干预，据当时的报道，这些同情者包括川普的女婿贾里德・库什纳和他的前幕僚长约翰・凯利，他们帮助说服总统不要单方面关闭边境或退出北美自由贸易协定。这些温和的声音在第二任期内可能会消失，或者至少会少一些，被更加强硬的官员所掩盖，比如即将上任的国家安全顾问迈克・沃尔兹，他是佛罗里达州的一名国会议员，他在2023年提出一项法案，寻求授权美国军队打击墨西哥贩毒集团。沃尔兹表示，该法案不包括在墨西哥领土部署美国军队，但将允许使用无人机、网络战、“情报资产[和]海军资产”来打击有组织犯罪集团。
新任副总统、海军陆战队退役老兵JD Vance在竞选期间也表示支持派遣美国军队“与墨西哥贩毒集团作战”，而这一想法自川普第一任期以来在共和党圈子里得到了更广泛的接受。毫无疑问，边境贩毒和移民问题变得更加紧迫。尽管2023年美国因吸毒过量死亡的人数略有下降，降至约10.7万人，但这一数字仍比川普2017年首次上任时高出约70%。约四分之三的死亡是由芬太尼引起的，美国官员称芬太尼主要来自墨西哥。根据美国海关和边境保护局的数据，在拜登执政期间，在美墨边境发现的非法移民越境数量增加了两倍，尽管在拜登于11月大选前实施了更严格的管制措施后，近几个月移民数量急剧下降。与此同时，双边贸易也朝着川普不喜欢的方向发展，2023年美国与墨西哥的贸易逆差将达到创纪录的1520亿美元。在整个竞选过程中，川普表示对墨西哥征收关税不仅是确保移民问题进一步合作的工具，也是保护美国制造业的必要措施，他暗示可能会对墨西哥制造的汽车征收100%或更高的关税。
两国官员都知道川普是个交易高手，一些人认为，他的总统任期最终不会像他的言论那么严厉。考虑到过去30年来供应链已经紧密交织在一起，对墨西哥征收新的关税也会损害美国经济，而且它们还可能使通货膨胀卷土重来，而正是通货膨胀促使许多美国人今年投票支持川普。墨西哥总统克劳迪娅・谢因鲍姆是洛佩斯・奥夫拉多尔的得意门生，于10月上任，她很可能能够满足川普的部分要求，包括接收等待进入美国的第三方国家移民。川普在公开讲话中对墨西哥当局12月初查获大量芬太尼感到高兴，几天前，他刚刚发出了特别激烈的关税威胁。
尽管如此，墨西哥官员担心困难时期仍在继续。川普一再将墨西哥视为美国最大问题的根源，在2024年竞选期间，他经常表示，他相信两国之间的根本分裂将为美国带来就业机会，并为他的工薪阶层带来其他好处。目前还不清楚墨西哥是否有资源或政治意愿来完全保护广阔的边境，或对抗近年来势力日益强大的有组织犯罪集团，据估计，这些犯罪集团目前控制着墨西哥三分之一的领土。（墨西哥政府强烈反对这种估计。）命中注定，USMCA将于2026年由其三个成员国进行预定的审查。一些与川普关系密切的人表示，他从一开始就不喜欢这项协议，认为这是对商业利益的第一任期让步，而现在他不再寻求连任，商业利益的支持将不再那么重要。墨西哥最近决定通过直接选举取代司法机构，并逐步废除自治监管机构，这可能违反了USMCA的条款，这让川普更容易试图修改其条款——或者干脆放弃。
强硬起来
墨西哥肯定不会是唯一一个面临巨大压力的国家。在川普的第一任期内，移民主要来自墨西哥和所谓的北三角国家萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯。近来，移民情况更加多样化，古巴、海地和委内瑞拉的移民外流创下了历史新高，厄瓜多尔尔、秘鲁和该地区其他正在努力应对有组织犯罪和经济停滞的国家的移民外流也创下了历史新高。正如许多拉美官员在近几十年来抱怨他们与美国的关系出现毒品化一样，由于毒品占据了所有其他话题的主导地位，未来几年，地区关系可能会出现移民化，对那些被认为未能阻止移民北上的政府征收关税和其他惩罚。
古巴、尼加拉瓜和委内瑞拉的左翼独裁政权也将受到更严厉的对待，尽管目前尚不清楚川普会给予它们多少关注。在川普的第一个任期内，他采取了对委内瑞拉及其独裁者尼古拉斯・马杜罗实施制裁的“最大压力”战略，承认反对派人物胡安・瓜伊多为该国合法总统——这一决定得到了许多其他拉美国家政府以及加拿大和欧盟的支持。然而，这一策略最终未能赶走马杜罗，制裁只会加深委内瑞拉的经济危机，导致更多委内瑞拉移民涌入美国和该地区其他地方。拜登政府试图与马杜罗政权谈判，结果却看到它在7月的总统选举中诉诸大规模舞弊，并再次锁定了政治对手。川普几乎肯定会回到更不利的局面对这三个独裁政权采取空中态度，这对卢比奥和川普在佛罗里达州的顾问团队中的其他人来说尤其重要。然而，一些人认为这些政权“软弱而摇摇欲坠”，正如佛罗里达州众议员马里奥・迪亚兹-巴拉特最近所主张的那样，而其他共和党人对川普第一任期的经历感到不满，他们认为，新的重大制裁和其他施压手段几乎没有机会恢复民主，而且有可能引发又一波大规模的移民潮。
事实上，川普和他的团队可能会把精力放在他们认为更大的威胁上：中国。拉丁美洲与中国的贸易额从2002年的180亿美元激增至2023年的4800亿美元，北京日益成为港口、公共交通和电网等基础设施项目的主要投资者。川普团队中没有人相信新政府能够说服拉丁美洲国家完全背弃北京，但官员们确实计划采取更积极的措施，试图阻止中国人接触该地区最敏感的民用和军事资产，他们认为这是国家安全问题。
例如，川普的前拉美事务高级助理毛里西奥・克拉韦尔-卡罗内最近提议对通过秘鲁大型新港口钱凯（Chancay）进口到美国的所有商品征收60%的关税，该港口由中国建造，耗资13亿美元。克拉韦尔-卡罗内称他的提议是“警告”，旨在阻止拉丁美洲任何国家接受中国对关键基础设施的投资。川普官员还将中国电信提供商华为和在墨西哥生产电动汽车的中国公司视为战略威胁。目前尚不清楚该地区各国政府将如何应对这种压力，因为与中国的关系往往与意识形态关系不大——据报道，即使是川普当选后首位与他会面的外国领导人米莱伊，现在也在考虑2025年初访问北京。施压可能会适得其反，并迫使包括巴西和哥伦比亚在内的一些国家深化与北京和其他不结盟国家（如金砖国家）的关系。金砖国家的首批成员包括巴西、俄罗斯、印度、中国和南非。
中国因素
或许具有讽刺意味的是，一些川普支持者认为，美国与中国的竞争最终可能会迫使这位当选总统与拉丁美洲建立更具建设性的关系。理论上，如果川普真的打算减少中国进口，他可能会将西半球的盟国视为廉价劳动力的替代来源，这将有助于加强美国的供应链。在拜登政府的领导下，近岸外包的增长加速，这也可能会促进该地区的经济发展——并且随着时间的推移，让潜在的移民有理由留在国内。克拉弗-卡罗内7月份在《美洲季刊》上发表的一篇文章中提到了“美国国家安全与西半球共同经济增长之间密不可分的联系”，并提议利用发展金融公司和其他美国机构为投资提供资金，并“让美洲再次增长”。
目前尚不清楚川普上任后是否会将拉丁美洲视为机遇而不是威胁。但这种以一体化为导向的提议和川普议程的其他部分将在一个渴望经济增长和与华盛顿加强接触的地区赢得相当大的支持。在阿根廷、智利和哥斯达黎加等国家自己也在努力容纳来自较贫穷国家的不断增加的移民的时候，川普的移民和驱逐政策甚至可能得到同情。整个西半球普遍存在对有组织犯罪的不满，以及福音派基督教传播等社会变革，意味着右翼领导人可能有望赢得2025年智利和2026年巴西和哥伦比亚的选举。完全可以想象川普将与该地区众多志同道合的政府合作，应对安全和其他共同挑战。
但其他人发出了警告。近年来，美国与拉丁美洲关系停滞不前，这可能与华盛顿缺乏带宽或野心没有太大关系，尽管有些人认为如此。例如，与中国的竞争现在变得极其困难，因为自二战以来，华盛顿的两个政党首次从根本上不相信自由贸易的好处。与中国不同，美国不能命令其企业在拉丁美洲开展业务，并期望它们等待数年才能获利——或者仅仅出于地缘政治原因进行投资。从另一个角度来看，过去30年的美国与拉丁美洲关系可以解读为贸易和其他方面的平淡无奇但有条不紊的构建。这些政策支持了共同的经济增长，有利于加强民主，帮助应对气候变化等挑战，并在冷战后促进了更平等的关系。在川普的第二任总统任期内，“善意忽视”是否会被更好的政策取代还有待观察。
