關於中國財政危機的十大觀點 趙曉


通常,人們談論金融危機較多,談論財政危機較少。其實,財政危機亦是經濟生活中非常值得關注的一個領域,它們其實經常地存在於我們的生活中,是人類社會、經濟生活動盪不安的重要因素。

不過,對於財政危機,坊間的談論雖多,卻往往缺乏嚴格的界定。其實,為討論問題清楚計,嚴格的界定還是非常必要的。筆者從余永定教授等提出的財政可持續性的三重含意得到啟發,在此提出財政危機「三重界定說」。首先,如果政府能夠長期保持財政收支平衡,則政府財政是可持續的,我們可以認為財政危機並不存在;其次,儘管在相當長時期內不能實現財政收支平衡,但政府能夠通過發行國債為財政赤字融資,則政府依然可以是可持續的,財政危機也不會真的發生;最後,如果在經濟中存在這樣一種機制,當財政脫離平衡狀態之後,經濟變數之間的相互作用可以使財政恢復或趨於恢復平衡,則政府的財政狀態仍可定義為穩定可持續的,財政危機的惡性爆發仍在排除之內。

因此,只有超出第三條界定,財政危機才會真正爆發。這樣,我們不妨把上述三重含義的財政危機界定看成三道防線,突破第一道防線,則財政風險開始累積;突破第二道防線,則財政風險已經積聚到危機隨時可能爆發的程度;突破第三道防線,則財政風險便現實地轉化成財政危機。如果我們討論中國爆發財政危機,我們首先應該清楚是在那一種含意上談的,是不是突破了三道防線的那一種。

在進行上述界定後,筆者試將最近一年來對中國財政危機研究的體會歸納為中國財政危機的十大觀點。

1.  中國的國有企業、國有銀行和國家財政三位一體,它們之間存在著危機的內在傳導性。

在一個完善的市場經濟體制下,通常的情況就是,財政危機是財政危機,金融危機是金融危機,企業財務危機是企業財務危機。彼此間不搭架,也不存在著太強的傳染性。但在中國這樣的脫胎於計畫經濟的轉軌體制中,國有企業、國有銀行和國家財政之間事實上並沒有一道將彼此截然分開的樊籬,恰恰相反,它們之間的關係,就像宋國青教授曾經打的一個比方,是一根管子串著的三個瓶子,「一損俱損,一榮俱榮」。

將三個瓶子串在一起的好處是,只要有一個瓶子有水,其他兩個瓶子就有水;而壞處則是,只要有一個瓶子漏水,則三個瓶子的水都會漏光。三個瓶子的水都會漏光的意思就是中國的國有企業、國有銀行和國家財政之間的窟窿有很強的傳染性,一旦危機發作,大家難免都有份。

樊綱對於「中國國家綜合負債率」計算結果表明,1997年底,中國的國家綜合負債率為47。07%。但是,這一估計可能偏低,如果考慮社會保障進入中央政府財政負擔,則「國家綜合負債率」至少在70%。這一比例已經超過了亞洲許多國家以及歐盟(60%)和美國(60%),但小於日本(131。5%)、泰國(109。3%)、印尼(92。7)以及韓國(75。4%)。

考慮了社會保障的中央政府財政負擔
(截止到2000年)
2000年底  億人民幣  佔GDP比重(%)
國債餘額    19.5
  外債  3916  4.4
  內債  13475  15.1
隱形債務    50.0
  國有銀行不良貸款  20000  22.0
  建立社保制度成本  25000  28.0
總計   62391  69.5

2.  給定目前的體制,中國不太可能發生單純的財政危機和金融危機。而一旦危機爆發,很可能是大的包含財政危機、金融危機和企業危機在內的總危機。

這一點是從第一點中推出,應該很好理解。打個比方來說,中國目前財政、金融和國有企業的狀況有點像《三國演義》中從北方跑到長江赤壁的曹操大軍,所有的戰船都被串連起來,堅不可摧,浩浩蕩蕩,十分壯觀。對於曹操的船隊,任何人想要破壞其中的一隻都是非常困難的。但危險在於,一旦碰上孫吳聯軍,使用火燒赤壁,則危機將迅速傳導,一發不可收拾。亞洲金融危機後,雖然中國的銀行的不良資產比率甚至高於危機發生國,但中國卻能成功地倖免,其中一個原因,是中國的國家(財政)信用在支撐銀行信用。而中國的國有企業,早就成了植物人,也總能太平無事,甚至借債轉股之類的良機鹹魚翻身,也全在於大船隊庇護之功。可是事物從來都是辯證的,假如不能及早消除「事故」隱患,則中國的財政、金融和國有企業難免在謀一天被「一鍋堵」,那時候爆發的就不再是單純的財政危機和金融危機或者企業的財務危機,而一定是令人震驚的經濟危機。

3.  總危機的爆發通常取決於外部衝擊,但也可能因內部衝擊而發生。
曹操大軍的失敗在於孫吳聯軍的攻擊。如果沒有攻擊,本來是可以作為一道旅遊風景而不致落為歷史失敗的教訓的。歷史總要從某一件事情開始,中國如果爆發大的包括財政危機在內的經濟危機,那麼一定是因為某個歷史性的事情,或者是來自於國門洞開後金融大鍔的攻擊(外部型危機,如亞洲金融危機),或者是來自於內部「白蟻」們的攻擊(內部型危機,如日本),國庫空空,銀行空空,企業空空……

所以,不要以為中國沒有外部攻擊,就不會有危機發生。因為攻擊也是可以從內部來的。

由於中國貨幣自由化、資本管制放鬆這些標誌性的國門洞開事件目前仍在最保守的計畫之中。因此,主要的危險是在內部,最需要關注的則是經濟增長的速度和質量。

霍普金斯大學的童振源博士之所以斷定中國面臨「嚴重的財政危機」,首先是看到了中國財政內部的諸多窟窿。

在過去20年改革開放過程中,中國的國家財政收入佔國內生產總值(GDP)的比例從1979年的28.4%下跌到1995年的10.7%,然後稍微上升到1999年14%。這樣的比例遠遠低於發展中國家的平均值32%。特別是,中央政府可支配的財政資源所佔的比例更是巨幅下跌。在1979年中央政府支出佔GDP的比例為16.2%,但到了1996年只有3.2%,此後微幅上升到1999年的5%。而1999年的比例之所以上升,很大一部分是發行國債所得。顯然,以這麼有限的財政資源,中央政府將難以支付包括醫療、教育、扶貧、年金、基礎設施、及環境保護在內的極為重要財政支出項目。據世界銀行估計,中國每年至少短缺GDP的4.6%,相當於中央政府在1997年總預算的135%。布魯金斯研究院的經濟學者拉迪(Nicholas Lardy)另有一個估計是由國有企業負擔的社會福利開銷日後必須轉移到中央政府的部分高達每年GDP的3.3%,相當於中央政府在1997年的總支出。此外,世界銀行還估計,從1995年到2004年中國在基礎設施方面至少需要投入6萬億人民幣,相當於1995年整年的GDP,也將需要中央政府掏腰包。

除此之外,中國的財政支出中還包含有相當部分是沒有計入正常顯形財政收支的隱性負債,比如財政欠發的工資、糧食經營虧損性挂帳、國有金融機構不良資產以及養老保險金欠賬等等。1999年初,中國國家經貿委副主任陳清泰曾指出,未來三年國有企業改革的代價高達6000至8000億人民幣,這相當於1998年中央政府總支出的兩倍。在今年3月份,中國人民銀行行長戴相龍便承認,包括轉移到國有資產管理公司在內的國有銀行不良貸款,總共高達35000多億人民幣,相當於2000年GDP的40%。根據世界銀行的估計,中國的所有政府債務(包括顯性及隱性債務)累積起來,估計已經達到GDP的100%。儘管債務的償付不會同時發生,儘管債務的償付還有其他形式(例如,出售部分國有資產),但是,由於各類隱性及或有債務的規模及期限看不清楚,如果各類債務交織在一起,同時對國家財政產生支付壓力,則可能會在短期內迅速提高實際債務負擔率,引發財政危機。

童先生同時還認為,積極的財政政策對於財政危機是雪上加霜。1998年中國政府發行1000億政府公債,1999年為1100億人民幣,2000年為1500億人民幣(除此之外,國務院在1998年還發行2700億人民幣特別公債,支持四大國有銀行貸款給國有企業,並提拔180億人民幣支付國有企業改革與洪水災後重建),這些年的公債總共為6480億人民幣,幾乎相當於1998年中央政府總支出的兩倍。這樣巨額的負債不僅凸顯了中央政府財政上的拮据,勢必還將造成日後財政上非常嚴重的後遺症。

由於中國財政尤其是中央財政開銷日益擴大,收入卻無法增加,赤字迅速擴大,政府只好舉債度日。在1980年時,中央政府的預算赤字只不過14億人民幣,相當於GDP的0.3%;到1996年時,財政赤字為655億人民幣,相當於GDP的1%;到了2000年,政府赤字竄升到2598億人民幣,相當於GDP的2.9%。中國在2000年的預算赤字幾乎達到國際警戒程度,佔GDP的3%。
童先生採用合併政府赤字(consolidated government deficit)作為判斷標準,也就是必須包括政府財政赤字及中國人民銀行(中央銀行)借給金融體系去支付中央政府要求的國營企業之開銷。如此,在1986年至1994年期間,中央政府的合併政府赤字將高達GDP的4.9%到5.7%,超過1994年官方赤字1.5%的三倍。根據拉迪的估計,廣泛的公共部門非金融赤字在1990年中期前的10年間已經達到GDP的10%。這麼高的赤字已經超過國際警戒程度甚多,是不可能持久的。另外,中國目前的財政支出很大一部分是靠舉債。根據卡內基基金會的學者裴敏欣的分析,中央政府在1997年的開銷中,55.2%是舉債所得。拉迪則指出,這個數據在1999年已經是70%。

這些年來,中央財政中舉債額快速增加。中國在1979年時,中央政府舉債額度為35億人民幣,或GDP的0.9%,1988年時上升到271億人民幣(GDP的1.8%)。從1994年起,中央政府再也不能從中央銀行借貸來支付預算赤字。因此,中央政府的債務從1994年的739億人民幣(GDP的2.1%),快速增加到1999年的4015億人民幣(GDP的4.9%)。中央政府的債務餘額也從1994年的2578億人民幣(GDP的5.5%)竄升到1999年的9965億人民幣(GDP的12.2%)。
此外,政府在1998年為四大銀行所發行的2700億人民幣公債並沒有計算在政府債務內。拉迪估計,非財政部發行的政府債券(大部分由國家發展銀行發行)在1998年底的債務餘額高達5322億人民幣(GDP的7%)。如果將這些債務包含在裡面,在1998年底中央政府的總債務將高達一萬六千多億人民幣(GDP的20.5%),幾乎是1993年數字的五倍。世界銀行估計,包括財政債券、政策性的金融債券及其他金融債券在內,中國的公債在1997年為GDP的12.3%,1998年為16.4%,1999年增加到20.7%。

以上估計還不包括國有企業的公司債務,及其他政府潛在的債務,例如國有銀行的不良債務,政府或國有企業拖欠或短缺的年金。上述的數據也不包括地方政府的債務。例如,拉迪便預估,如果政府真的想要對金融體系資本結構重組(Recapitalization),政府的債務將很快超過GDP的50%。世界銀行估計,潛在的國家年金債務在1994年便高達GDP的50%。根據前世界銀行駐中國首席代表鮑泰利(Pieter Bottelier)的估計,包括官方數據及潛在債務在內的所有政府債務在2000年時早已經超過GDP的100%。

更嚴重的是,無效率的稅收系統與依賴龐大債務支付的政府支出,使得中國在公債的還本付息的能力受到很大質疑。在1995年時,公債的還本與利息支付總額為499億人民幣,相當於新舉債務的42.5%;到了1998年,公債的還本與利息支付總額急劇增加為2353億人民幣,相當於新舉債務的70%。在1989年時,只有少於3%的政府財政收入用來支付公債的還本與利息,但是到了1998年時,該數字已經高達24%。根據拉迪的估計,政府在1992年支付52億人民幣的政府公債利息,到了1999年時已經高達830億人民幣,在七年之中上升了16倍。因此,中國已經到了無法繼續以債養債的地步。而且,一旦債券投資人擔心中央政府無法償還債務,或中國發生政治上的動盪,他們會立刻要求更高的公債利率,這將使政府債務問題更加惡化,進而產生惡性循環的災難性後果。

童先生認為,如果無法有效解決嚴重的財政危機,中國隨時有可能爆發嚴重的經濟、社會、環境與政治上的危機。

4.  中國的財政危機的爆發,根本上取決於中國經濟增長的速度和質量。從目前情況看,中國尚不太可能發生大的財政危機。

對於童振源的嚴重財政危機的警告,國家財政部官員從數據的計算方面否定了童振源的說法。根據IMF的財政統計方法,財政收入包括:預算收入、國有企業虧損補貼(將沖減收入列為支出考慮)預算外收入、社會保障收入、政府性基金收入(指納入預算管理的部分)。據此測算,中國政府財政收入佔GDP手比重由1995年的17。0%提高到2000年的24。4%。根據IMF的統計,1998年美國、德國、英國、法國和澳大利亞等發達國家財政收入佔GDP的比重分別為35%、47%、40%、49%和37%,馬來西亞、泰國、印度尼西亞和印度等發展中國家的這一比重分別為28%、19%、18%和21。5%,發展中國家的平均水平為25%。說明目前中國政府財政收入佔GDP的比重雖然與發達國家相比有較大差距,但已接近發展中國家的平均值,並不像童先生說的那樣「遠遠低於發展中國家的平均值」。

此外,中國財政赤字的規模雖然上升較快,但赤字率(財政赤字佔GDP比例)仍然控制在3%以內,並未超過3%的警戒線,而政府的顯性債務則顯然低於國際警戒線(2000年為14。6%),而包含隱性債務在內的中國財政總負債佔GDP的比重實際上只有大約55%,也沒有超過歐盟規定的趨同標準。另外,中國政府借債能力很強,而不是「已經到了無法繼續以債養債的地步」。以債務利息支出佔財政支出的比例指標計,1999年和2000年為7。5%和7。2%,基本保持了穩定的態勢,與世界其他國家相比處於較低水平。

另外,考慮中國的國民財富,考慮中國政府手中尚有超過2000億美元的外匯儲備,考慮政府可能運用的各種資源(比如,國有股減持、拍賣三G執照等),政府對債務的償還並不成問題。

以上是一種靜態的計算,相比之下,余永定教授等給出了一個動態的計算,即同時考慮中國經濟增長的速度和質量,再看財政危機是否會越過三道防線而爆發,也許更為重要。

設想作為研究出發點的中國當期債務餘額對GDP之比為12%,未來的經濟增長率為7%,未來各年財政赤字對GDP之比為2%,則債務餘額對GDP之比將隨時間的推移而上升,並逐漸接近28%。只要經濟增長速度和財政赤字對GDP之比不變,債務餘額對GDP之比就不會超過28%。

再進一步加入童先生提到的「隱性負債」(有時又稱被稱為「或然債務」),這些負債也要由政府來買單,因此有必要一併考慮進財政負擔中去。然而,即使按童先生所提到的世界銀行的鮑泰利的估計,中國的國債餘額對GDP的比重為100%,中國的國債餘額對GDP的增長路徑並不會發生本質性的變化,隨時間的推移,國債餘額對GDP的比重仍將下降,並逐漸逼近28%,只是這一時間要更長一些而已。

據此,從動態的觀點看,爭論當前中國的實際債務餘額對GDP之比到底有多大並不具有決定意義。真正具有決定性意義的參數是財政赤字對GDP之比和經濟增長速度。一個非常重要觀點就是,只要經濟增長保持一定的速度和質量,譬如赤字對於GDP增長的速度不大於GDP增長的速度,那麼增長最終將成為主流,而危機將會逐漸消解。就中國目前的情況而言,只要中國政府能夠確保財政赤字對GDP之比不超過3%,經濟增長速度不低於7%,中國的財政狀況就不會惡化到因債務負擔而出現危機的地步。

從這樣的情況來看,考慮到中國增長的高速度和質量和改善,中國真正爆發危機的可能性在目前並不大。我們可以設想有兩戶人家,都欠人100萬,每年都只能賺10萬元,但一家人的收入每年都增長很快,譬如85,而另一家的收入增長則停滯不前,那麼這兩家的周債務情況其實是不一樣的,後一家更容易出現危機。比較中國和日本,儘管兩者都存在著巨大的赤字,但日本是負增長,而中國保持高速增長,因此同樣的債務率和赤字率含意並不完全一樣。

5.  財政問題中最主要的是它會將中國經濟引向何處。目前,中國的財政和金融都具有明顯的過渡型特點,其公共效益主要就在於確保改革穩定前行。其中,非國有部門的增長和國有銀行的改革又是衡量市場轉軌的重要標準。

很顯然,中國目前的財政雖然號稱財政,但干的並非是標準意義上財政應該幹的事,這與西方公共財政的含意是有區別的。

事實上,中國目前的財政是一種轉軌型財政。也就是說,財政的錢除了吃飯外(所謂吃飯財政),主要是用於安民,用於保國企,用於制度轉軌。因此,衡量財政是否可持續的一個很重要的標準是看財政是否支持了轉軌,轉軌的速度是否足夠地快。其中關鍵是看非國有企業的成長如何。

設想整個非國有部門是中國的增長部門,而國有部門是中國的虧損部門。雖然財政赤字在擴大,但只要非國有部門的比例不斷擴大,即增長部門在與虧損部門的賽跑中跑得更快,增長總量超過虧損還有盈餘的話,那麼財政最終將是可持續的。這可以看作說是余永定教授關於財政可持續性的另解。

6.雖然總體危機爆發可能性不大,但不能否定中國會發生局部性、結構性的財政危機。

總體上爆發財政危機的可能性並不大,但局部的、地區性的財政危機其實已經發生。因此,我們必須注意財政危機的結構性問題。事實上,由於稅制改革不到位,中國很多地方尤其是鄉這一層次的財政的確面臨著嚴重的財政危機。

按理說,事權財權相結合,以事權為基礎劃分各級財政收支範圍以及管理許可權,這是建立完善、規範、責權明晰的分級財政體制的核心。但實際情況卻是,我國財政體制多年來一直存在著事權與財權不清的缺陷。分稅制改革的一大峁(文章僅代表作者個人立場和觀點)



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