暫住證退出瀋陽之後

作者：侯永鋒　　發表：2003-09-06 23:45

讓外來人口獲得尊嚴　　

對於大多數農村進城務工經商人員來說，暫住證是他們在城市暫時居住的一個合法身份證明。但伴隨暫住證而來的不合理收費、不方便、歧視等等讓流動人口和當地居民儼然成為一個自由國度下的兩種公民。瀋陽市公安局在全國率先宣布取消暫住證，推出零收費管理模式。從此，居住在瀋陽這座城市的外來人口再也不用擔心查驗暫住證的困擾了。　　

有關方面表示，讓外來人口贏得尊嚴，必須實現公共管理理念的革命，為外來人口安心地居住在為其建設流血流汗的城市。　　

起源　暫住證的由來　　

什麼是暫住證？瀋陽市公安機關戶政管理人員會這麼回答：本市對外地來瀋人員實行暫住登記和暫住證制度。暫住證是外地來瀋人員在本市臨時居住的合法身份證明；外地來瀋人員到達本市後，應在3日內到其暫住地派出所辦理暫住證。但從7月22日起，暫住證已經退出歷史舞臺。　　

8月27日下午，記者在瀋陽市公安局戶政處見到了靜靜地躺在角落裡的一打暫住證，雖然此時此刻，這些證照已經失去了原來的作用。但說起這小小的暫住證，一位工作人員用了一個成語───欲說還休。　　

說起暫住證的由來，不得不追溯到1958年1月9日由全國人大常委會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，它是暫住證制度的法律依據。條例的第十六條規定「公民因私事離開常住地外出、暫住的時間超過叁個月的，應當向戶口登記機關申請延長時間或者辦理遷移手續；既無理由延長時間又無遷移條件的，應當返回常住地」。在建國初期很長一段時間，對居民外出管理依據的都是此條例，人口流動受到嚴格限制。　　　

1985年7月，《公安部關於城鎮暫住人口管理暫行辦法》出臺，許多城市對流動人口進行暫住登記。當時，流動人口的信息記錄在一張紙條上，這成為後來暫住證的雛形。　　

1995年，《暫住證管理辦法》通過，暫住證從此成為城市外來流動人口的一種身份證明。暫住證在相當長的一段時間裏成為流動人口在一個城市的身份證明，沒有這個憑證，辦理經商從業、工商辦照、防疫保險、子女入學、購買租住房屋，以及申領駕照都無從談起，而且領取了暫住證意味著你要盡這個暫住城市的市民的義務，卻不一定享有與這個城市市民同等的權利。　　

與暫住證伴生的是收費問題。針對外出務工人員的暫住費、暫住(流動)人口管理費、計畫生育管理費、城市增容費、勞動力調節費、外地務工經商人員管理服務費、外地建築企業管理費等在內的多種收費名目繁多，使流動人口難以承受。　　

變異　　不合時宜的暫住證　　

對外來人口實施暫住證管理制度，在計畫經濟向市場經濟轉型的特定歷史時期，對加強人口管理，維護社會治安起的作用是不容否定的。但是，隨著時代的發展與社會的進步，繼續實行這種制度已經與時代的節拍不相適應甚至相悖。　　

一位多年從事戶籍制度研究的學者指出，這項制度雖然出現於改革開放之後，但其指導思想卻是傳承了計畫經濟年代的思維模式，其目標是限制人口流動和預防犯罪。從歷史，它曾經極大地發揮了預設的作用，但在之後的年份裡則不能和社會發展的方向和速度相匹配，尤其是在施行的過程中產生了大量先前無法預見、實際又無法控制的問題，比如加重出行人員的經濟負擔以及過分干預活動自由等等。　　
瀋陽市公安局戶政處副處長何凡分析，對外來務工經商人員收費辦證，帶有歧視色彩，違背了「公民在法律面前人人平等」的憲法原則，為什麼同樣是中國公民，城市居民可以自由地到農村走動，而進城農民卻要遭遇暫住證這道關卡？另外，在辦理暫住證過程中，往往與經濟利益掛鉤，使其成為「交費收據」，違背了廣大群眾意願。　　
暫住證制度的不合時宜還表現在它與國際公約相悖。我國已經於1997年10月簽署了聯合國《經濟、社會和文化權利公約》，1998年10月簽署了《公民權利和政治權利公約》，其中《公民權利和政治權利公約》第十二條第一款規定，「合法處在一國領土內的每一個人在該領土內有權享受遷徙自由和選擇住所的自由」。何凡說，落實《世界人權宣言》，兩個公約具有法律約束力，我國已經加入世界貿易組織，暫住證制度顯然不符合公約的上述規定。　　

瀋陽市紀委特邀監察員、遼寧省機械研究院高級工程師尹鎮東提出，暫住證遭人非議並不因為是它自身的問題，其弊端的根源是在執行過程中出現經濟利益的驅動或者被利用取得某些經濟利益。把暫住證這個本是證明個人身份的東西和受教育的權利、接受社會保障的權利等聯繫起來必定會出現問題。遼寧萬嘉律師事務所律師夏方則說，從憲法看，人口自然合法的流動是憲法賦予每個公民的基本權利，取消暫住證勢在必然。　　

暫住證告別瀋陽　　

7月22日，瀋陽市公安局正式對外宣布：從即日起，取消對外來人口辦理暫住證，改為免費申報暫住登記制度，在全國率先推出對外來人口「市民化管理、親情化服務和人性化執法」的零收費管理模式。與過去實行的外來人口暫住證制度相比，瀋陽市公安局推出的外來人口申報暫住登記制度操作簡便，不收取任何費用。　　

同時瀋陽市公安局鄭重承諾，為達到「市民化管理、親情化服務和人性化執法」的要求，外來人員申報暫住登記後將與瀋陽市民享受同樣的人身權利；公安人員要改變過去那種針對外來人口的「擾民式」的清查和盤查；不得隨意違法採取任何強制措施，限制外來人員的人身自由。在瀋陽的外來人不再為沒有暫住證而擔憂，也不用擔心半夜有人敲門進派出所、怕罰款了。

瀋陽市公安局負責人介紹，目前瀋陽市有暫住人口30餘萬人，加上流動人口可達到50萬人。改革暫住證管理體制後，將代之以實行申報暫住登記制度，停止收取依附《暫住證》的各項費用。這一改革措施的實施，每年將為外地來瀋陽人員免除近千萬元的經濟負擔。　　

瀋陽市公安局向社會鄭重承諾，今後凡以公安機關名義向來瀋陽的外地人員收取和變相收取各種費用，有意刁難以致違法侵犯外來人員人身自由和其他權利的，發現一起查處一起，並嚴肅追究有關人員的責任。　　

瀋陽市公安局負責人在新聞發布會上有一段針對外來人口說的話，非常感人：包括你們在內的我國公民，每個人都享有憲法、法律賦予的各項權利，人身權利、財產權利和民主權利等。公安機關將嚴格按照法律規定，保護你們的合法權益，為你們在瀋陽興業發展做好服務工作。　　

瀋陽停止暫住證制度之後，取而代之的是不附帶任何收費的登記制度。這種登記制度不僅可以為外來人口在同當地政府各機關以及學校打交道當中提供便利，重要的是，它還可以為在瀋陽居住滿叁年的外地人口參加在當地舉行的選舉提供必要條件。在今年的全國人民代表大會上，已經出現了以外地人身份在當地參加選舉而成為人大代表的例子。瀋陽市公安局負責人表示，我們必須保障這種權利在瀋陽也能夠得以實現。　　

取消暫住證大勢所趨　　

發生在2003年3月20日的「滯留事件」，讓32位民工對西安城的美好嚮往大打折扣。不久，廣東發生的「孫志剛事件」使社會各界對收容遣送制度的譴責聲再次響起。透視這兩個事件，不難看出流動人口在城市中遭遇的種種傷痛，不能不使人再次對暫住證發出抗議。　　

據報導，到西安某中學打工的32位民工初來乍到，還沒有簽訂勞動合同，沒有辦理暫住證，剛睡下不久，一位穿著制服的民警就進了他們的房間，身後還跟著幾個穿便衣的人，讓民工在房子外面集合。最後，民工們排成長隊被帶進派出所，挨個被叫進辦公室作筆錄，直到第二天凌晨四點多，在派出所裡挨餓受凍多時。最後，事件以民警向民工道歉而告終。但事情卻起始於一個簡單的理由───查驗暫住證。　　

引起軒然大波的孫志剛事件同樣難擺脫暫住證的影子。有專家曾指出，孫志剛的死，緣於那張小小的暫住證。　　

今年6月20日，國務院公布《城市流浪乞討人員救助管理辦法》，收容遣送制度宣告壽終正寢，無疑加快了暫住證退出歷史舞臺的速度。　　

一個月後，瀋陽率先取消暫住證，瀋陽市公安局戶政處的何凡認為是國家大氣候、公安小環境共同促成的結果。　　

何凡說，中國加入世貿，對公民的國民待遇問題提上了議事日程，一個國家的公民有權在自己的國家內自由遷徙、流動，「這是大勢所趨」。　　

今年6月末，遼寧省公安廳做出了對成建制外來人口不辦暫住證的決定。在這樣的背景下，瀋陽公安決心對暫住證管理辦法進行全面改革。　　申報居住登記指南　　凡無瀋陽市常住戶口且居住3日以上的外地來瀋人員（「外來人口」），均應按規定申報居住登記。　　

申報居住登記須持本人居民身份證或戶口簿、近期一寸免冠照片兩張；申報居住登記免收一切費用。　　

外來人口在瀋陽市居住地址變遷的，應在3日內到新居住地公安派出所申報住址變更登記；外來人口離開瀋陽市時，應按照登記程序申報註銷。　　

外來人口已辦理的暫住證有效期限未滿，且居住地址沒有變化的，無須另行申報居住登記；暫住證有效期限已滿或屆滿時，應當重新申報居住登記。　　

外來人口已申報居住登記的，需要出具在瀋居住的證明時，居住地公安機關應當為其提供居住登記證明；未申報居住登記的，公安機關不予受理。　　

信息化築起治安防火牆　　

昨日下午，在瀋陽市人口信息中心，工作人員劉宇端坐在電腦前，向記者演示了瀋陽市公安局自行開發的「流動人口及出租房屋信息管理系統」。他說，來瀋的外來人口申報居住登記後，相關信息立即被納入管理系統，全市270多個派出所聯網，在任何一個派出所都可以查詢錄入者的信息。　　

記者看到，劉宇輸入一個叫王琦的人名後，滑鼠輕點，王琦的自然狀況、工作單位、居住地址、填報信息的派出所等資料都相應出現。劉宇還告訴記者，一名外來人口若離開居住地點不去所在派出所按照登記程序申報註銷，當他到別的派出所轄區居住並登記時，這個派出所在錄入其信息時，可以把他在原先住地派出所填報的數據錄入，並且更新變化的信息，從而保持信息管理系統數據的連續性與新鮮性。

　　有關人士認為，通過現代化的信息管理，每一個到瀋陽的外來人口，都像市民一樣在公安派出所有登記表，因為微機聯網，在每個角落都可以查到外來人口在瀋陽學習、工作、行動的軌跡。這樣一方面能更好為他們服務，另一方面有利於公安機關打擊流竄犯罪，控制社會治安，對穩定社會秩序起到重要作用，還能為其他職能部門開展相關管理工作提供較為準確的依據。　　

瀋陽市外來人口信息管理系統已經在各公安派出所聯網運行並24小時全天候開通，只要上網即可查證。　　

至於治安會不會因為取消暫住證而惡化的問題，何凡說絕對不會。他認為，流動犯罪者總是要躲避監控，不管你辦不辦證，收不收費。但另一方面，那些普通的民眾因為取消了收費而增加了登記的積極性，在總量不變的情況下，反而會使不尊重法律的人更顯突出，從而縮小警察的監控範圍。　　

「暫住證明」按需提供　　

昨日上午，瀋陽市於洪區楊士鄉寧官村一處院落裡，來自朝陽的打工妹孫艷麗正在聚精會神地看一份通告───《瀋陽市公安局關於外來人口申報居住登記的通知》。10多天前，她收到了民警上門送來的「致外地來瀋朋友一封信」。通知和信的核心內容只有一個，對外來人口實行「依法申報居住登記制度」。　　

瀋陽市公安局宣布取消了暫住證，但在就業、教育、婚育等方面，相關主管部門的舉措沒有跟進，仍然需要暫住證明，怎麼辦？與全國其他大中城市相彷，侵擾眾多瀋陽務工者、經商者的不僅僅是暫住證問題，在就業、教育、醫療等諸多事關切身利益的領域內，他們也沒有市民待遇。取消暫住證並停止收費，有關人士認為這只是「公安部門第一個把市民待遇還給外來人員」，至於就業、教育、醫療等等，在公安許可權範圍之外。為確保停辦暫住證後，不影響外來人口到有關部門辦理事情需要暫住證明，瀋陽市公安局採取了一個權宜的辦法，專門印製《居民登記證明》，作為外來人口在瀋居住的證明，免費提供給需要的外來人口。為了預防這個「暫住證明」成為暫住證的變版，公安局規定：證明的開具沒有任何強制性；並非人人都發，而是個人提出要求時，派出所才為其提供；且絕對不能收費。　　

考慮到外來人員工作繁忙，瀋陽市公安局實行「暫住申報制」───採取互動方式，外來人員可以前往派出所進行暫住登記，民警也要主動上門作登記服務。瀋陽市公安局於洪分局楊士派出所所長趙興起告訴記者，按照我國法律，要求流動人口必須主動到公安派出所申報登記，但從便民角度來講，有些外來人口確實想來，但是工作很忙，脫不開身，民警深入到社區當中去，為他們進行登記、管理理所應當。　　

和孫艷麗住處不遠的王玉麗來瀋打工已經4年，說起取消暫住證，她的話匣子打開了。「過去，辦暫住證需要交錢，還有一系列的費用，一年下來一個人需要將近500元，對我來說真是負擔。但卻不得不交，不敢不交，合理不合理，咱也不敢說」，「對比當地人，心裏覺得不平衡，好像生活在這裡的二等公民一樣」。最使她不能忍受的事，出門辦事還得隨身揣著暫住證，因為「如果出門不帶它，半道遇到警察驗證會遇到麻煩，甚至罰款」。　　

對不合理的暫住證，王玉麗的對策是忍，而另外一部分外來人口則是躲了。民警程雲志說，過去，一些外來人口對辦暫住證交費牴觸情緒特別嚴重，有的人家甚至成天大門緊鎖，一聽說有民警上門，則跳窗而去。這樣，警民關係日漸疏遠。　　

如今，暫住證取消，王玉麗覺得「在本地人面前可以挺直腰桿說話了」。出租房屋給孫艷麗的本地人奈玉英則說「自己出租房屋收入更穩當了」，因為過去有些住戶躲辦暫住證，警察經常來檢查，難免影響房主的業務。現在，租房的外來人口安穩了，奈玉英當然也是受益者。同樣，程雲志也很高興。他說，停止辦證收費，解除了警民矛盾，拉近了相互距離，這段時間，好多外來人口都能夠主動配合自己的工作，積極申報居住登記；自己也減輕了工作壓力，可以騰出更多時間用於管理服務。　　

人性化執法走向何方　　

昨日，一直為暫住證制度變法忙得不可開交的何凡告訴記者，我們感覺對暫住證管理的改革，在管理模式上是根本的改變，就是改變過去那種歧視、排斥、偏見、驅趕的作法，對流動人口總體上我們提出叫「市民化管理、親情化服務、人情化執法」，讓流動人口通過我們的改革真正融入到瀋陽的經濟社會當中去，使他們成為一個真真正正的瀋陽人，這樣才能調動他們的積極性。　　

有專家指出，瀋陽的措施展現出公共管理的新理念，這樣的進步已經超出了它本身直接帶來的流動人口的公平權利的獲得，它還表明，在中國公共管理層開始了一種主動變革的意識和膽識，體現了公共管理的執政為民宗旨。　　

作為這次變法親歷者，何凡覺得，取消暫住證，對外來人口實施管理服務，必須真正樹立屬地管理和實有人口管理的理念，不論常住、暫住人口，只要居住在民警管轄社區，就是我們的服務對象，就應該一視同仁，使他們的主體權利與市民平等。民警需要實現角色轉換，突出服務保護理念，改變過去「重專政職能，輕服務職能」、「重嚴管整治，輕人權保障」的做法，完成由「管理員」向「服務員」的轉變。工作重心的轉移同樣重要，要改變過去「重管理、輕服務」的錯誤傾向，圍繞寓管理於服務之中開展工作。　　

多個城市紛紛效仿一石激起千層浪。

今夏的瀋陽溫度並不是太高，但取消暫住證的消息卻使社會各界對此壯舉的關注程度達到沸點。　　

在公安部8月7日上午召開的新聞發布會上，公安部副部長白景富指出，農民工進城，他們同樣是城市的建設者，是城市財富的貢獻者。對他們應該有一個正確的態度，應該公平、公正地對待他們。過去對於農民工進城，因為他們沒有暫住證，對他們進行收容、遣送，甚至罰款，這是錯誤的。　　

對於瀋陽等地取消對外來人員的暫住證政策，白景富說，有的地方在研究探索方面先走了一步，先採取了一些措施，對於地方對這個問題積極的探索、研究，以及採取的積極措施，應該予以支持。　　

中國社科院社會學研究所社會政策研究中心副主任唐鈞副研究員強調，暫住證制度的取消保證了外來人口，主要是農民工能夠獲得城市合法居住的權利，促進了社會人口流動，促使人口資源在市場機制作用下全國範圍的優化組合，有利於推動社會經濟的快速發展。　　

國務院發展研究中心研究員趙樹凱早在前幾年各地普遍加強暫住證管理的時候，就提出要取消暫住證。談到瀋陽取消暫住證，他說：「瀋陽的這種做法不亞於與中小城市放開落戶條件限制等量齊觀。從戶籍管理體制管理的法制環境看，暫住證制度就不應該存在，因為作為每一個中國公民，都有在中國流動居住就業的權利。他在中國的任何一個地方就不應該是暫住，這是一種公民的權利，應該受到充分的尊重和保護。」　　

繼瀋陽取消暫住證政策之後，我國的部分省市也開始實行取消暫住證政策，採取城市外來人口免費申報暫住制度。安徽蕪湖在省內率先取消暫住證，外地人員到達蕪湖後，應攜帶本人的身份證或有關戶籍證件，及時主動到居住地的公安派出所如實申報登記，由派出所將其相關情況錄入市公安局實有人口信息管理系。浙江德清縣公安局從7月29日開始取消對外來人口辦理《暫住證》，在浙江省率先推出對外來人口「市民化管理、親情化服務和人性化執法」的零收費管理模式。北京將取消實行10年的港澳人員及華僑在京暫住證，濟南高新區要取消暫住證。　　

瀋陽取消暫住證，本地各界人士都表示「舉雙手贊成」。瀋陽市人大代表、中科院金屬研究所研究員馮有為認為這項舉措的深遠意義不是一年兩年能夠完全看出來的，「這件事將來在我們人權建設的歷史上，會大書一筆的」，「很可能帶來我們國家戶口管理條例、公安部關於城鎮暫住人口暫行規定等一系列法規、規章的修改」，「對流動人口的這種管理辦法實際是為經濟發展創造了良好的人口管理法制環境」。　　

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