南昌村民土地案紀實:最後一塊耕地是怎樣消失的

新華網南昌2月21日電 （記者馮麗、曾曦）2月11日，法院第三次駁回南昌市青雲譜區施堯村村民因土地被佔用而引起的訴訟，至此，這起持續一年多的土地案再次引起法律界和社會的廣泛關注。村委會能否成為行政被告？農民的合法權益如何得到更好的保護？如何完善法律法規才能形成最嚴密的農民利益保護體系？

　　「讓我們把稻子收起來都等不及」

　　施堯村是南昌市近郊的一個農村，隨著南昌市城市建設的擴展，這個村的土地大部分被企業和政府徵用，到2002年8月，這個村僅剩下最後一塊約85畝的耕地。2002年8月20日，村委會突然召集十幾戶耕地承包人開會，宣布政府將在這塊土地上興建農民公寓，同時宣布了對承包戶的補償標準，被佔用的土地按每畝4000元給予補償。這一決定立即遭到村民們的強烈反對。

　　從2002年8月28日到9月16日，村民主要就補償費過低和事前沒有向他們協議、公示的問題多次向村委會提出交涉，但沒有結果。9月26日，村委會租來3臺推土機，在村負責人的帶領下開進了就要收割的稻田。轟鳴的機器碾壓過正在成熟的稻田，85畝耕地就這樣消失了，近5萬斤稻穀也同時埋進了土裡。

　　「還有十來天就收割了，連讓我們把稻子收起來都等不及？這一季的稻子長得真好，有這麼長的穗子。推土機開進去的時候很多人都流了眼淚。」村民們站在工地上一邊比劃著一邊對記者說：「那時我們還不知道這塊地連審批手續都沒有辦。」

　　農民公寓是違法佔地嗎？

　　2002年初，與施堯村相鄰的下堯村、絲網塘的大部分土地，陸續被外商投資的像湖源、威尼斯花園房地產項目徵用。為了安置兩村農民拆遷戶，政府有關部門決定興建像湖農民公寓。2002年7月18日，青雲譜區政府召集了一次有城建局、土地局和施堯村負責人參加的會議，會議決定在施堯村85畝耕地和另一塊農用地總計149畝的土地上興建農民公寓，並同時決定給村委會每畝5萬元的補償費。這次會議內容以紀要形式發給了有關單位。此後不久，施堯村與下堯村簽訂了興建農民公寓的有關協定。

　　「這是村與村之間的用地交換，不是政府征地，並沒有改變土地所有權性質，所以我們當時沒有按照徵用土地的方式去報批。」施堯村村委會負責人對記者說。而原青雲譜區農民公寓領導小組負責人也認為：「這塊土地的使用是在市政府的城市規劃範圍之內，並獲得了南昌市城市規劃局的規劃許可證。沒有辦理土地審批手續，是因為拆遷安置的時間限制和無力繳納有關費用。至於村委會在用地前未向農民協商，那是村委會的事情。」

　　南昌市土地局一位負責人說，根據國家有關法律，無論以何種形式佔用農村土地，尤其是耕地，都應在與承包人協議後，依法先辦理土地審批手續，然後才能使用土地。這位負責人補充說，目前這塊土地的審批手續，他們正在向國土資源部和國務院補辦。

　　「我們的訴訟為何一次又一次被駁回？」

　　施堯村征地訴訟案訴訟過程一波三折。在起訴之前，村民們開始是聯名向各級政府上訪，但沒有結果。2003年4月7日，共有43名村民以行政訴訟形式向青雲譜區人民法院起訴村委會，要求施堯村村委會召開村民會議，公布村務、財務，撤銷此次佔地的補償決定。兩個月後，青雲譜區法院將村民起訴駁回。法院在行政裁定書上稱，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》等有關法律規定，被告施堯村村委會是群眾性自治組織，是不合適的被告。

　　此後村民們又向南昌市中級人民法院狀告村委會，被法院以同樣的理由駁回。2004年1月，村民們再次向南昌市中院提出起訴，這次起訴不僅被告改成了青雲譜區政府、青雲譜鄉政府，訴訟請求也改變為只要求兩級政府出示征地、土地補償和安置方案。2月11日，南昌市中院再次駁回村民起訴，理由是農民公寓用地沒有改變土地所有權性質，不屬於政府征地；現有法律、法規並未規定農用地轉用也需有關政府對征地和安置補償方案進行公告。

　　「其實我們主要是想告村委會，我們要獲得失去土地前的知情權和失去土地後應有的補償。」村民代表在獲知訴訟又一次被南昌市中院駁回後深感失望：「我們的訴訟為何一次又一次被駁回？告來告去也告不了村委會，法律怎麼保護我們的利益？」

　　兩個不能忽視的「模糊」

　　法律真的無法制約村委會，保護農民權益嗎？從第一次起訴村委會被法院認為是不合適的被告，到第三次法院認為法律未規定農用地轉用需要公告，法院駁回起訴似乎都有合法的理由。法律是否存在「盲點」？這起訴訟案引起廣泛關注的同時，更引發法律界人士和有關專家的思考。有關人士認為，兩個「模糊」現象是造成這種結果的主要原因之一。

　　長期從事土地徵用審批工作的南昌市國土資源局土地利用管理處處長王治齊說，徵用土地的補償標準在法律上規定模糊。根據《中華人民共和國土地管理法》第47條等有關規定進行土地補償，缺少具體的可操作且能區別對待的有關條款。

　　記者調查發現，在對失地農民實施補償的過程中，一方面存在城郊農村與偏遠農村缺少區別的模糊現象；另一方面，即使在同一塊土地上也出現了巨大的差別，有的相差幾倍甚至幾十倍。以像湖周邊地區土地補償為例，像湖農民公寓佔地給農民的補償費是每畝4000元，而像湖源公寓農民獲得的補償費是每畝2萬元。給農民的土地補償決定權在村委會，而村委會在處理此類問題時操作空間過大，存在隨意性。王治齊說，這兩方面的問題需要相關法律盡快給予明確界定。

　　第二個模糊現象是，村委會能否成為訴訟主體的問題，現有法律存在模糊和不確定性。一直關注此案的江西省人大法制委員會委員、南昌大學法學院法理教研室主任肖萍說，村民委員會是群眾性的自治組織，大多數執法機關在審理此類案件時不把村委會作為行政訴訟主體，但是村委會管理著村一級農民集體所有的土地和其他財產，這些都體現出行政權力的特徵。正是這一模糊定位，導致村委會有時很難成為法律監管和制約的對象，這也是出現村官腐敗現象較為普遍的原因之一。村級組織應該如何監管，村委會在什麼情況下可以作為行政訴訟主體，法律應該給予更具體明確的界定，這是關係到中國9億農村人口切身利益的大問題。
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