何清漣：中國政府如何控制媒體（１Ｂ〕中國政府如何控制媒體「中國人權研究報告」（第一部分Ｂ）

發表：2004-10-28 17:55

第一章嚴密控制管理傳媒的法律體系

　　本章重點分析中國的憲法與法律之間在控制傳媒方面的奇怪矛盾：憲法規定，「中國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由，以及進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由」。但所有的法律、行政法規、行政規章以及地方性法規的內容正好與憲法精神相違背，都是有關如何控制、管理新聞媒體，完全無視新聞自由。

　　在社會生活中，憲法權利形同虛設，起實際作用的是旨在限制言論自由的各種法律與不斷頒布的「行政法規」與種種「政府令」，在中國政府嚴格管制下的所謂「媒體」，其實就是一臺巨大的宣傳機器。

　　一、中國大陸傳媒概況

　　中國傳媒業現在共分四種：報刊、雜誌、廣播電視與網路。中國是一個傳媒大國，擁有的傳媒數量堪稱世界第一。據中國新聞出版總署計財司統計，截至2002年，中國共有報紙2,137種，分屬1,200家報社和報業集團，比20年前增長近10倍；各類期刊共計9,029種；廣播電臺306家，電視臺360家，廣播電視臺1,300家[8]。除了中央電視臺之外，影響最大的有上海東方電視、湖南衛視、湖南經濟臺等數家。

　　需要指出的是，發行量最多的報刊、雜誌並不一定是讀者最喜歡的報刊、雜誌，其中不少是政府部門下達文件強迫機構或個人訂閱的。由於黨辦雜誌與具有教育功能的雜誌一直被中國政府視為「教育全國人民與全體黨員的重要思想陣地」（「思想陣地」是「洗腦工具」與「宣傳機器」的好聽說法），每年都要由中共中央宣傳部（以下簡稱「中宣部」）與各省（自治區）層層下達征訂任務強迫訂閱，故此這些以思想教育為主的雜誌一直是公款訂閱的主要雜誌。據統計，在中國2001年發行量超過100萬份的雜誌中，黨刊佔有5種（《半月談》、《支部生活》、《共產黨員》、《黨的生活》、《求是》），教育輔導類佔有9種（《時事報告》、《第二課堂》、《小學生時代》、《小學生天地》、《小學生導讀》、《當代小學生》、《少先隊員》、《中學生必讀》、《中學生天地》，基本上是中國政府對中小學生進行洗腦宣傳的重要工具）。工作指導類1種（《中國稅務》）。這一類雜誌主要通過攤派方式發行，教育輔導類主要由學校向學生攤派，工作指導類則由各地稅務局向屬地徵稅對象攤派字號（3）{[9]。這些帶有教育指導功能的雜誌佔到23種發行量過百萬的雜誌中的15種[10]。

　　上述數量眾多的媒體，其新聞來源卻相對單一，尤其是在事關全局性的政治經濟的報導，以及外交關係與國際社會的重大事件，幾乎都是按照新華社所發的「通稿」[11]。這倒不是媒體本身願意互相抄襲，而是有中國政府嚴格的「宣傳紀律」約束。這種情況下，不少報紙都需要依靠其所挂靠的政府部門利用職權「攤派」才能找到「訂閱者」，2003年下半年開始的所謂「媒體改革」，目的就是停辦部分報紙，減輕政府財政負擔。可以預見，中共此次整治攤派只是名義，事實上每年中共中央需要保留的3報1刊當中的《人民日報》與《求是》都是需要依靠中宣部下令硬性攤派到各省，再由各省當作政治任務下達到各地市縣政府部門。但媒體數量減少後，倒是更有利於中共政府對媒體的管理。

　　這些號稱「黨的喉舌」的媒體幾乎完全壟斷了中國的信息供給－－這裡需要特別指出的是，中國媒體並非平等的實體，它們之間地位的高低不是由報紙的發行量來決定，而是由政府給定的「行政級別」，而「行政級別」高低對媒體的生存具有特別的意義。這一點將在後面專門分析。

　　二、嚴格控制傳媒的法律與政策性法規體系

　　中國的法律體系與西方民主國家有很大的不同。除了全國人大（有地方立法權的則由省人大）這一號稱「橡皮圖章」的「立法機構」通過的法律之外，在社會生活秩序中起重要作用的還有中國國家最高行政機關國務院制定的各種「行政性法規」。由於「憲法」要考慮一個國家在國際社會中的「形象」，故需要承認公民享有「言論自由」。但在社會生活中，憲法權利形同虛設，起實際作用的是旨在限制言論自由的各種法律與不斷頒布的「行政法規」與「政府令」。

　　1. 憲法
　　在中國，新聞媒體與中國政府之間的關係一直由共產黨制定遊戲規則，掌握「發牌權」，新聞媒體處於受嚴格控制狀態。從字面上解讀，中國的新聞媒體與公民享有各種自由，如憲法第三十五條規定，「中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。」第四十七條規定，「中華人民共和國公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。」

　　但如果有人根據上述紙面規定去認識中國現狀，肯定大謬不然。事實上，中國公民從來就未真正享受到憲法上規定的種種權利。因為所有的法律、行政法規、行政規章以及地方性法規恰好都是嚴格限制中國公民享受憲法所賦予的上述自由。

　　2. 法律
　　真正在新聞管制中起作用的是如下一組法律，而且這些法律正好與憲法精神相違背。不過在中國政治生活中，這種自相矛盾的現象早已為中國人司空見慣，他們已經將這種矛盾現像當作現實接受下來，至多會說一聲略帶諷刺的話：「咱們這是有中國特色的社會主義」。

　　從1978年以來，中共政府一共製定了如下3組最重要的基本法律：《刑法》（1979年通過，1997年修訂）和《刑事訴訟法》（1979通過，1996年修正）；《民法通則》（1986年）和《民事訴訟法》（1991年）；《行政訴訟法》（1989年）和《行政處罰法》（1996年）。上述法律與新聞活動都有十分密切的關係。《刑法》規定，「以造謠、誹謗或者其它方式煽動顛覆國家政權，推翻社會主義制度的」，「為境外的機構、組織、人員竊取、刺探、收賣、非法提供國家秘密或者情報者」，一律構成「危害國家安全罪」。《保守國家秘密法》（1988年5月施行）對保密制度和泄密的法律責任作了規定，但「國家機密」卻被定義為一個指稱範圍相當寬泛的概念[12]，所以這條法律從90年代以來，成了中國政府專門用來壓制對政府持批評態度的知識份子以及異議人士的「專用武器」。由於這一武器行之有效，中國政府自2002年以來準備將本來許諾享有「一國兩制」之惠的香港也納入中國大陸的法律體系，如「二十三條立法」的中心內容就是危害國家安全罪、陰謀顛覆政府罪、泄露國家機密罪與陰謀分裂國家罪。

　　3. 行政法規
　　未經正式立法，但由中國政府頒布，實際上對出版新聞行業起法律作用的行政法規有：

　　《關於嚴禁淫穢物品的規定》（1985年）；《關於嚴厲打擊非法出版物的通知》（1987年）；《外國記者和外國常駐新聞機構管理條例》（1990年）；《衛星電視廣播地面接收設施管理規定》（1994）；《音像製品管理條例》（1994年）；《電影管理條例》（1996年）；《出版管理條例》（1997年）；《印刷業管理條例》（1997年）；《廣播電視管理條例》（1997年）。上述這些行政法規幾乎涵蓋了所有大眾傳播媒介的管理。從表面上看，上述法規似乎社會管理職能大於政治控制功能，但只要結合共產黨宣傳部門控制傳媒的具體作為來看，就可以明白這些法規的真正意圖。

　　4. 行政規章
　　行政規章主要是國務院所屬廣播電影電視部和新聞出版署發布的有關報刊、廣播、電視的專門規章。這類規章大致包括如下幾類： A. 有關新聞媒介管理的規章。如新聞出版署於1988年發布《期刊管理暫行規定》，於1990年發布《報紙管理暫行規定》，以及《關於廣播電台電視臺設立審批管理辦法》（1996年）等。

　　 B. 「保密法」規章。根據《保守國家秘密法》，國家保密局、中央對外宣傳小組、新聞出版署、廣播電影電視部聯合發布《新聞出版保密規定》（1992年6月13日），《加強對外合作出版管理的暫行規定》（1981年10月12日），《中央宣傳部關於期刊對外發行問題的通知》（1980年7月26日），《中國科學院關於科技人員向國外投稿問題的通知》（1982年4月10日），《中央宣傳部關於防止在文章或學術資料中泄露黨和國家機密的通知》（1980年7月26日），《國務院辦公廳關於嚴格管理對外發表統計數字的通知》（1983年3月8日），《中央宣傳部關於不得在新聞報導、文學作品中泄露中緬邊境貿易情況的通知》（1988年6月17日）。「保密範圍」之廣，令人嘆為觀止。

　　 C. 關於取締、打擊非法出版物的規章。主要計有下列各項：國務院《關於嚴禁淫穢物品的規定》、《關於嚴厲打擊非法出版活動的通知》、新聞出版署發布的《關於認定淫穢及色情出版物的暫行規定》（1988年），《關於部分應取締出版物認定標準的暫行規定》（1989）；公安部與新聞出版署聯合發布《關於鑑定淫穢錄像帶、淫穢圖片有關問題的通知》（1993）。

　　 D. 有關新聞單位經濟活動的管理規章。1988年新聞出版署與國家工商行政管理局聯合發布《關於報社、期刊社、出版社開展有償服務和經營活動的暫行辦法》。

　　 E. 約束新聞從業人員行業道德的規章。如1993年中共中央宣傳部與新聞出版署聯合發布《關於加強新聞隊伍職業道德建設，禁止「有償新聞」的通知》。1997年，中宣部、廣播電視部、新聞出版總署等又發布《關於禁止有償新聞的若干規定》。

　　 A、B兩類主要是政治控制，C類是約束傳播行業製造社會不良影響，D類是限制報紙利用行業的壟斷性優勢為部門利益服務，E類則是約束新聞從業人員的個人職業道德。但中國傳媒業的主管官員都知道上級懲罰的底線在於政治控制，多年以來都很「自律」，因此A、B兩類行政規章得到認真執行，後3類實際上從未起到真正的約束作用。

　　媒體對新聞的取捨本來應該是根據事件的新聞價值和媒體的編輯方針作出決定。這一原則在中國新聞界也獲得表面上的承認，甚至成了中國政府常常宣稱的陳詞濫調。但實際上，《報紙管理暫行規定》規定：「我國的報紙事業是中國共產黨領導的社會主義新聞事業的重要組成部分，必須堅持為社會主義服務、為人民服務的基本方針，堅持以社會效益為最高準則，宣傳馬克思列寧主義、毛澤東思想，宣傳中國共產黨和中華人民共和國政府的方針政策；傳播信息和科學技術、文化知識，為人民群眾提供健康的娛樂；反映人民群眾的意見和建議，發揮新聞輿論的監督作用。」從這一條文可以看出，被中國政府賦有確切定義的「社會效益」是報紙的「最高準則」，「宣傳」是報紙的主要功能，至於「傳播信息」、「輿論監督」則在其次。而中國政府奉行的所謂「原則」其實很簡單，即對黨與社會主義有利的，大加宣傳；對黨與社會主義不利的，要嚴格禁止。前述新聞法規中的許多規定，實質上都是圍繞著宣傳和禁載兩個方面。媒體的「宣傳功能」被中共視為保證新聞傳播活動為他們心目中的「善」服務；「禁載」則被視為防止新聞傳播活動為他們心目中的「惡」服務。基於此，《報紙管理暫行規定》第8條明確規定了禁載內容，如「任何報紙不得刊載下列內容：違反法律、顛覆政權、反對共產黨領導、損害國家利益、破壞民族團結、破壞社會安定、宣傳凶殺色情、誹謗和侮辱他人等。」

5. 地方性行政法規
地方性法規是由省、自治區、直轄市以及省、自治區人民政府所在地的市人民代表大會的常務委員會，根據行政區域的具體情況和實際需要所制定的規範性文件。以「新聞管理」為名的地方法規至今只有一部，這就是1996年河北省人大常委會通過的《河北省新聞工作管理條例》。規範圖書出版活動的地方法規共有：《雲南省出版條例》（1989年）、《上海市圖書報刊管理條例》（1989年制定、1997年修改）、《北京市圖書報刊音像市場管理條例》（1990年）、《安徽省圖書報刊出版管理條例》（1996年）等。規範廣播電視活動的地方法規有《山西省廣播電視管理條例》（1995年）、《新疆維吾爾自治區廣播電視管理條例》（1995年）、《貴州省廣播電視管理條例》（1996年）等。

　　三、法律法規的樣本分析

上述各種法規與規章最主要的特點是與憲法規定的「公民有言論、出版自由」精神相悖，絕大部分內容是有關如何控制、管理新聞媒體。如一再強調「新聞事業要堅持黨性原則」，「以正面報導為主」、「要考慮內外影響，注意社會效果」，其指導思想是要將新聞媒體變為徹底的宣傳機構，完全無視新聞自由。在這些法律法規中，幾乎看不到新聞傳播主體（即媒體）享有何種權利。有些權利甚至還沒有進入法律範疇，例如「新聞自由」就處於置之不論的狀態，新聞工作的採訪權、報導權都沒有具體的明文規定，得不到任何法律保障字號（3）{[13]。

必須說明的是：上述所謂「法律」「法規」，從來只見頒布實行，不見廢除。而只要不正式宣布廢除，在中國政府的司法體系裡，就永遠起法律作用。這就出現了非常奇怪的現象：1999年某省高級法院曾以「文化大革命」中的一項由「革命委員會」頒布的通告作為司法解釋的文本。

由於有關法律的規定比較抽象，只有所謂「政策性法規文件」比較具體，是中國新聞從業人員必須遵守的準則。這裡列舉幾項在中國政府新聞宣傳中一直起重要作用的「政策性法規文件「的主要內容，就可以明白中國政府制訂這些所謂「法規」的主要目的：

　《中央宣傳部關於新聞報導工作的幾項規定》（1988年2月6日）[14]：

　　（1）、對外國元首和政府首腦的採訪
　 ……要從全局出發，權衡利弊，顧及可能發生的各種政治影響和後果。對美蘇兩國領導人的專訪，以及對其他國家領導人的專訪中可能涉及的重大、敏感問題（如中蘇關係、中美關係、柬（埔寨）越（南）問題、兩伊戰爭、中日關係、朝鮮半島局勢等），新聞機構事先應將採訪計畫報中央外事工作領導小組審批，未經批准前不得自行決定進行這類專訪。……我駐外記者商有關使館後一般可參加採訪並提問，但不要涉及重大敏感問題。對專訪內容一般不承諾全文發表，如涉及敏感問題在報導處理時應商中央外事部門，或報中央外事工作領導小組審定。涉外領域授權有限，各有關新聞單位要嚴守紀律，不能自行其是。

　　（2）關於我領導人在國內視察活動的報導，仍應按照中央批准的《關於改進新聞報導若干問題的意見》（中宣發文「1987」9號）中的有關規定進行。新聞單位如需報導領導人的視察活動或發表中央領導人的談話，均應按規定徵得本人的同意，稿件須經本人或領導人指定的同志審閱，不能擅自處理。

　　（3）對於社會敏感問題和重大突出事件的報導，應注意有利於保持社會的安定，有利於經濟的穩定發展和改革、開放的順利進行。新聞報導中涉及的重要數字和重要情節，一定要核實清楚並須經有關主管部門審閱才能發表。……

　　上述文件確立的「新聞原則」，以後曾被中國政府每一年在不同的文件、不同的會議上以不同形式反覆強調，成為中國媒體的行動指南。只是地方報紙將對國家領導人的這一規定擴大用之於本地領導，如深圳市委書記張高麗在任職期間，除政治性禁忌之外，還有一些特殊的個人禁忌，比如因他的臉一邊大一邊小，笑起來嘴角有點歪，所以規定攝影記者只能從一個特定的角度拍攝，照片沖洗好後須送他的辦公室交由他本人或他的秘書審閱。為了照片不滿意而遭受申斥的深圳記者就有好幾位。至於「敏感問題」，也由於每年的政治經濟形勢變化而不斷增加，由於傳媒負責人的「高度自律」而無限擴大。在後面的分析中，我們將看到地方政府如何利用「法律」或栽贓的形式懲治記者。

　　與這一規定配套實行的還有幾個法規，專門針對新聞媒體的就有《新聞出版保密規定》（1992年6月），該條款共有4章23條，包括保密制度與泄密的查處等部分，「保密制度」一章中規定了稿件送審制度與個人向境外寄送稿件須經本單位（包括本單位上級主管單位）同意等條款，範圍極為廣泛。

　　這些法律規定有如一條條鐐銬，中國媒體就是在這一條條精心打造的鐐銬束縛下跳舞。

　　（下期待續）

　　【註釋】
　　[8] 「中國新聞傳播業最新統計數據」，《傳媒觀察》（http://www.chuanmei.net），5/8/03。
　　[9] 中新社南京2002年2月22日電（記者王國安），《人民日報》2001年12月31日在頭版發表署名「李長虹」的文章，標題為「報紙發行與地方保護」。
　　[10] 秦朔，「中美雜誌比較研究」，《南風窗》2001年10月10日。
　　[11] 「通稿」是通用稿件的簡稱，為中國傳媒業一個政治術語。由於中國政府控制傳媒，在政府認為重大問題上的新聞報導，中央政府一般是以新華社名義發布一篇新聞稿，謂之為「通稿」，全中國所有媒體關於這一問題的報導都必須按照這篇「通稿」給定的內容發表，不得超越這一範圍，否則就被視為「政治錯誤」，受到懲罰。其餘有關各政府部門的重大問題則由該部門發給記者通稿。各級宣傳部門也經常以發布「通稿」的方式對新聞工作進行「指導」。
　　[12] 參見《中華人民共和國保守國家秘密法》（1988年9月5日）、《中華人民共和國保守國家秘密法實施辦法》（1990年5月25日）和《全國人民代表大會常務委員會關於懲治泄露國家機密犯罪的補充規定》（1988年9月5日）。上述法規均見《中華人民共和國保密法全書》（主編：李志東、檀文祥；副主編：劉明），吉林人民出版社1999年1月出版。該書在扉頁上註明「本書僅供各級保密部門、組織、人員使用」，但其實在新華書店公開出售。以下如果再引用此書，只註明書名與出版社名，余不再注。
　　[13] 主要參考書目：孫旭培，「中國新聞法制之現狀」；《中國新聞出版法規簡明實用手冊》，中國書籍出版社，北京，1994；《新聞法規政策須知》，學習出版社，北京，1994；《中國新聞法制的現狀及發展》，載《新聞世界》1997年第3期；《新聞法通訊》，新聞法研究室編（1984∼1988）；《中國新聞傳播法綱要》，魏永征著，上海社會科學出版社，1999。
　　[14] 見《中華人民共和國保密法全書》，吉林人民出版社1999年1月出版。

當代中國研究

(文章僅代表作者個人立場和觀點)

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