美国务院官员谈对华出口管制问题


美国国务院负责不扩散控制事务的代理副助理国务卿范恩·范·迪彭于1月17日在美-中委员会发言,介绍美国对华出口管制政策。下面是迪彭发言的全文。

我们同中国的关系仍是本届政府对外政策最复杂的问题之一。我们对9月11日以来中国在打击恐怖主义方面给予我们的合作程度感到鼓舞。但这并不意味着我方在双方存在关键性分歧的不扩散和人权等领域力求实现我方目标的决心有任何削弱。为此,我相信现有的出口管制在保护美国国家安全和对外政策利益方面起着关键性作用,同时在同中国的重要贸易中维护了美国重要的政治和经济利益。

中国是我国出口管制政策的重点,因为中国是一个日益强大的地区性军事强国,而且中方有关机构曾参与同扩散有关的活动。本届政府对两用品和军品实行严格的出口管制,目的是不使中国或其它国家的核武器、导弹、化学和生物武器以及其它值得关注的军事项目从中获益。

在我详尽阐述《出口管理条例》(EAR)和《国际武器贩运条例》(ITAR)的管制措施之前,有必要谈谈中国作为一个市场的问题。美国产业部门恰当地认定中国是下一个世纪最大的潜在市场。现在是我国各公司同欧洲和亚洲的对手开展竞争,积极争取在这个市场占据一席之地的关键时刻。领先进入市场往往能决定是成功还是失败。当商业关系涉及受到管制的两用品时,现实情况要求实施出口管制政策和审定每一项许可证的发放,适当地兼顾传统的安全考虑和美国的经济安全。这在我们同中国的关系中尤为困难,因为在中国,往往难以确定国营和民营部门的界限,难以划分终端用户属于军方还是属于民间。

归根结底,当经济考虑和传统的安全考虑相抵触时,出口管制必须维护美国的国家安全和对外政策。这一点在军品出口方面尤为明确。

军品出口

1989年天安门屠杀事件后实施的制裁禁止向中国出口《美国军品清单》(USML)上的项目,目前这个清单包括卫星和很多卫星部件。但如某项出口项目被认为符合美国国家利益,总统可批准免予制裁。多年来,已有数项豁免获准,允许从中国发射卫星(其中包括豁免天安门事件后实施的制裁措施中另一项商务部执行的管制规定),以及豁免曾被列入《美国军品清单》的加密设备。但总的说来,1989年以来向中国出口列入军品清单的项目极少。

由于中国进行导弹扩散活动,用于从中国发射的卫星及其部件的出口曾一度受到禁止,而且我们曾多次出于对扩散的担心,不考虑给予这种豁免或批准卫星许可证。

例如,在政策方面,美国于2000年2月决定不批准对中国的卫星许可证或给予豁免,直到中国能消除我们在导弹扩散问题上存在的疑虑。2000年11月,中国方面向我们做出了某种不扩散导弹的承诺,使我们有可能恢复对使用中国助推器发射美国卫星的正常的许可证审批程序。我们审议了提交给我们的申请,并考虑是否向总统建议豁免天安门事件后实施的制裁。但由于中国有关机构此后向巴基斯坦的出口不符合2000年11月达成的美-中导弹不扩散协议,美国于2001年9月对一个中国机构实施了制裁,制裁还扩及到中国政府的某些活动。这些导弹制裁措施禁止在两年内批准向中国出口任何列入《导弹技术控制制度(MTRC)附件》的项目(根据《美国军品清单》,包括含列入《附件》项目的卫星)发放新的出口许可证。这在天安门事件后实施的制裁之外,对向中国出口美国卫星和含列入《美国军品清单》的部件的外国卫星设置了又一道屏障。

我们就这个问题同包括高层在内的中方人员进行了磋商,并仍愿进一步对话。要在这个问题上取得进展,关键在于中国。中国必须采取措施,消除我们对中国履行2000年11月做出的导弹不扩散的承诺的疑虑,其中包括对与导弹有关的出口实行全面的管制。只有这样,我们才能考虑对2001年9月实施的导弹制裁予以豁免,并向总统建议使卫星项目豁免天安门事件后实施的制裁。

两用品

就定义而言,两用品比列入军品管制的项目对国家安全构成的威胁要小。因此,有关两用品出口的决定必须在维护美国国家安全的同时更多地考虑到经济后果。为此,本届政府继续实行对两用品进行管制的制度,其中也包括对中国,其重点在于评估申请出口的项目对终端用户的民用需要是否适当,以及项目移做它用的危险性。

美国商务部根据《出口管理条例》(EAR)在以下涉及扩散和军事问题的领域对两用品实施管制,其中包括对中国;国家安全(NS)、核不扩散(NP)、导弹技术(MT)和化学及生物武器(CB)。涉及国家安全的管制特别提出广泛审议的政策,如向中国的某项出口对电子和反潜艇战争、情报收集、力量推进或空中优势有"直接或重大"作用,将拒绝核准。涉及核不扩散问题的管制包含广泛审议的政策,拒绝向中国出口对核武器及运载系统有"直接或重大"作用的项目。涉及导弹技术的管制包含拒绝向中国出口被认为对导弹扩散有"实质性帮助"的项目的政策;美国对导弹技术控制制度(MTCR)的承诺还要求制定各种方式的限制和拒绝出口的标准。另外,1999年财政年度的《国防授权法》规定,任何对中国出口的受导弹技术控制制度管制的项目必须首先获得总统的认可,确定出口不会对美国的空间发射工业造成危害,而且不会使中国的导弹或空间发射能力获得"重大改善"。涉及化学和生物武器的管制包括有关拒绝出口被认为对化学和生物武器项目有实质性帮助的项目的政策。本届政府并继续执行天安门事件后实施的制裁中的有关规定,禁止未经许可从美国向中国出口受管制的犯罪控制项目。

我国总体出口管制的另一个关键部份是以终端用途和终端用户为基础对项目实行管制的能力。根据《出口管理条例》(EAR) 的总体管制规定,出口或再出口受到《出口管理条例》管制的项目,如出口商或再出口商已知有关项目将用于包括中国在内的某些国家与大规模毁灭性武器或者导弹有关的活动,必须持有许可证。总体管制规定还禁止美国人支持某些核、导弹、化学或生物项目终端用途的某些活动,不论这样的支持是否涉及受《出口管理条例》管制的出口或再出口项目。此外,涉及两用品出口管制的机构已经在商务部的实体名单上登入一些受到注意的终端用户(包括中国的终端用户),因进入这些实体的项目具有被用于、或转用于扩散活动的不可接受的危险。通过进一步把对中国实行出口管制的重点不仅放在出口项目上,而且放在终端用途和某些终端用户上,我们创立了一个有效率的实用制度。

保证我们的出口管制不受其它国家的干扰也非常重要。美国因此在多边制度内密切合作,并与制度参与国进行个别合作,以确保美国的安全不会因外国的销售活动而受到影响。导弹技术控制制度、核供应国集团(NSG)、澳大利亚集团都制定了"不干扰"的政策。对于受瓦塞纳协议管制的某些项目种类,在事后必须就此提出报告,尽管这实际上并不属于"不干扰"政策。我们相信,除了我们与敏感出口项目的主要潜在供应国进行磋商以及我们对这些国家采取的方针以外,这些制度有助于我们维护我国出口管制的完整性,其中包括对中国实行的管制。

结论

美国实行的出口管制是否充份?有些人提出了这样的问题。他们认为中国军事威胁日益增长并对此感到关注。这些管制是否范围太广?产业界一些人士以同样高的声调提出这样的问题。他们对限制进入一个可以获利的市场的做法所起的作用发出了疑问。虽然各方可能最终都不能得到满意的答复,但现实介于两者之间,这在出口管制问题上属正常现像。我们实行对中国出口管制的政策,如同出口管制的总体政策,必须继续兼顾国家安全和其它外交政策方面的考虑与经济方面的利益。

美国管制对中国出口的政策使我们能够对涉案的终端用户进行严厉制裁,并禁止与军事或与扩散有关的特定项目出口,美国政府为此需全面彻底地审核出口申请和为国家安全考虑而规定的获得许可证的广泛条件。我们的政策还使我们能够灵活处理诸如低速计算机或者加密器等技术,有助于美国公司在中国以同等地位开展竞争,因为这些技术作为商品已经垂手可得,或者因为对这些技术实行管制不切实际。本届政府继续审议对中国和其它国家的出口管制政策,努力把市场和技术的现实情况考虑在内。

总而言之,我们有必要继续在中国问题上积极进行对话,继续与中国积极进行对话。国务院很高兴有这个机会与国会议员和美-中委员会成员讨论这些至关重要的议题。



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