美國務院官員談對華出口管制問題


美國國務院負責不擴散控制事務的代理副助理國務卿範恩.範.迪彭於1月17日在美-中委員會發言,介紹美國對華出口管制政策。下面是迪彭發言的全文。

我們同中國的關係仍是本屆政府對外政策最複雜的問題之一。我們對9月11日以來中國在打擊恐怖主義方面給予我們的合作程度感到鼓舞。但這並不意味著我方在雙方存在關鍵性分歧的不擴散和人權等領域力求實現我方目標的決心有任何削弱。為此,我相信現有的出口管制在保護美國國家安全和對外政策利益方面起著關鍵性作用,同時在同中國的重要貿易中維護了美國重要的政治和經濟利益。

中國是我國出口管制政策的重點,因為中國是一個日益強大的地區性軍事強國,而且中方有關機構曾參與同擴散有關的活動。本屆政府對兩用品和軍品實行嚴格的出口管制,目的是不使中國或其它國家的核武器、導彈、化學和生物武器以及其它值得關注的軍事項目從中獲益。

在我詳盡闡述《出口管理條例》(EAR)和《國際武器販運條例》(ITAR)的管制措施之前,有必要談談中國作為一個市場的問題。美國產業部門恰當地認定中國是下一個世紀最大的潛在市場。現在是我國各公司同歐洲和亞洲的對手開展競爭,積極爭取在這個市場佔據一席之地的關鍵時刻。領先進入市場往往能決定是成功還是失敗。當商業關係涉及受到管制的兩用品時,現實情況要求實施出口管制政策和審定每一項許可證的發放,適當地兼顧傳統的安全考慮和美國的經濟安全。這在我們同中國的關係中尤為困難,因為在中國,往往難以確定國營和民營部門的界限,難以劃分終端用戶屬於軍方還是屬於民間。

歸根結底,當經濟考慮和傳統的安全考慮相牴觸時,出口管制必須維護美國的國家安全和對外政策。這一點在軍品出口方面尤為明確。

軍品出口

1989年天安門屠殺事件後實施的制裁禁止向中國出口《美國軍品清單》(USML)上的項目,目前這個清單包括衛星和很多衛星部件。但如某項出口項目被認為符合美國國家利益,總統可批准免予制裁。多年來,已有數項豁免獲准,允許從中國發射衛星(其中包括豁免天安門事件後實施的制裁措施中另一項商務部執行的管制規定),以及豁免曾被列入《美國軍品清單》的加密設備。但總的說來,1989年以來向中國出口列入軍品清單的項目極少。

由於中國進行導彈擴散活動,用於從中國發射的衛星及其部件的出口曾一度受到禁止,而且我們曾多次出於對擴散的擔心,不考慮給予這種豁免或批準行星許可證。

例如,在政策方面,美國於2000年2月決定不批准對中國的衛星許可證或給予豁免,直到中國能消除我們在導彈擴散問題上存在的疑慮。2000年11月,中國方面向我們做出了某種不擴散導彈的承諾,使我們有可能恢復對使用中國助推器發射美國衛星的正常的許可證審批程序。我們審議了提交給我們的申請,並考慮是否向總統建議豁免天安門事件後實施的制裁。但由於中國有關機構此後向巴基斯坦的出口不符合2000年11月達成的美-中導彈不擴散協議,美國於2001年9月對一個中國機構實施了制裁,制裁還擴及到中國政府的某些活動。這些導彈制裁措施禁止在兩年內批准向中國出口任何列入《導彈技術控制制度(MTRC)附件》的項目(根據《美國軍品清單》,包括含列入《附件》項目的衛星)發放新的出口許可證。這在天安門事件後實施的制裁之外,對向中國出口美國衛星和含列入《美國軍品清單》的部件的外國衛星設置了又一道屏障。

我們就這個問題同包括高層在內的中方人員進行了磋商,並仍願進一步對話。要在這個問題上取得進展,關鍵在於中國。中國必須採取措施,消除我們對中國履行2000年11月做出的導彈不擴散的承諾的疑慮,其中包括對與導彈有關的出口實行全面的管制。只有這樣,我們才能考慮對2001年9月實施的導彈制裁予以豁免,並向總統建議使衛星項目豁免天安門事件後實施的制裁。

兩用品

就定義而言,兩用品比列入軍品管制的項目對國家安全構成的威脅要小。因此,有關兩用品出口的決定必須在維護美國國家安全的同時更多地考慮到經濟後果。為此,本屆政府繼續實行對兩用品進行管制的制度,其中也包括對中國,其重點在於評估申請出口的項目對終端用戶的民用需要是否適當,以及項目移做它用的危險性。

美國商務部根據《出口管理條例》(EAR)在以下涉及擴散和軍事問題的領域對兩用品實施管制,其中包括對中國;國家安全(NS)、核不擴散(NP)、導彈技術(MT)和化學及生物武器(CB)。涉及國家安全的管制特別提出廣泛審議的政策,如向中國的某項出口對電子和反潛艇戰爭、情報收集、力量推進或空中優勢有"直接或重大"作用,將拒絕核准。涉及核不擴散問題的管制包含廣泛審議的政策,拒絕向中國出口對核武器及運載系統有"直接或重大"作用的項目。涉及導彈技術的管制包含拒絕向中國出口被認為對導彈擴散有"實質性幫助"的項目的政策;美國對導彈技術控制制度(MTCR)的承諾還要求制定各種方式的限制和拒絕出口的標準。另外,1999年財政年度的《國防授權法》規定,任何對中國出口的受導彈技術控制制度管制的項目必須首先獲得總統的認可,確定出口不會對美國的空間發射工業造成危害,而且不會使中國的導彈或空間發射能力獲得"重大改善"。涉及化學和生物武器的管制包括有關拒絕出口被認為對化學和生物武器項目有實質性幫助的項目的政策。本屆政府並繼續執行天安門事件後實施的制裁中的有關規定,禁止未經許可從美國向中國出口受管制的犯罪控制項目。

我國總體出口管制的另一個關鍵部分是以終端用途和終端用戶為基礎對項目實行管制的能力。根據《出口管理條例》(EAR) 的總體管制規定,出口或再出口受到《出口管理條例》管制的項目,如出口商或再出口商已知有關項目將用於包括中國在內的某些國家與大規模毀滅性武器或者導彈有關的活動,必須持有許可證。總體管制規定還禁止美國人支持某些核、導彈、化學或生物項目終端用途的某些活動,不論這樣的支持是否涉及受《出口管理條例》管制的出口或再出口項目。此外,涉及兩用品出口管制的機構已經在商務部的實體名單上登入一些受到注意的終端用戶(包括中國的終端用戶),因進入這些實體的項目具有被用於、或轉用於擴散活動的不可接受的危險。通過進一步把對中國實行出口管制的重點不僅放在出口項目上,而且放在終端用途和某些終端用戶上,我們創立了一個有效率的實用制度。

保證我們的出口管制不受其它國家的干擾也非常重要。美國因此在多邊制度內密切合作,並與制度參與國進行個別合作,以確保美國的安全不會因外國的銷售活動而受到影響。導彈技術控制制度、核供應國集團(NSG)、澳大利亞集團都制定了"不干擾"的政策。對於受瓦塞納協議管制的某些項目種類,在事後必須就此提出報告,儘管這實際上並不屬於"不干擾"政策。我們相信,除了我們與敏感出口項目的主要潛在供應國進行磋商以及我們對這些國家採取的方針以外,這些制度有助於我們維護我國出口管制的完整性,其中包括對中國實行的管制。

結論

美國實行的出口管制是否充分?有些人提出了這樣的問題。他們認為中國軍事威脅日益增長並對此感到關注。這些管制是否範圍太廣?產業界一些人士以同樣高的聲調提出這樣的問題。他們對限制進入一個可以獲利的市場的做法所起的作用發出了疑問。雖然各方可能最終都不能得到滿意的答覆,但現實介於兩者之間,這在出口管制問題上屬正常現象。我們實行對中國出口管制的政策,如同出口管制的總體政策,必須繼續兼顧國家安全和其它外交政策方面的考慮與經濟方面的利益。

美國管制對中國出口的政策使我們能夠對涉案的終端用戶進行嚴厲制裁,並禁止與軍事或與擴散有關的特定項目出口,美國政府為此需全面徹底地審核出口申請和為國家安全考慮而規定的獲得許可證的廣泛條件。我們的政策還使我們能夠靈活處理諸如低速計算機或者加密器等技術,有助於美國公司在中國以同等地位開展競爭,因為這些技術作為商品已經垂手可得,或者因為對這些技術實行管制不切實際。本屆政府繼續審議對中國和其它國家的出口管制政策,努力把市場和技術的現實情況考慮在內。

總而言之,我們有必要繼續在中國問題上積極進行對話,繼續與中國積極進行對話。國務院很高興有這個機會與國會議員和美-中委員會成員討論這些至關重要的議題。



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