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地方财政的“虚”和“实”

作者：洪　森发表：2003-07-01 19:39

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地方

当我们关心国事，把眼光落在有关财政收入和财政赤字时，发现他们不仅是科学上的数字，更是数字游戏。---编者按　　据“21世纪经济报道 ”报道：
●关于县乡财政

　　　　　　　　　
　　6月26日晚，国务院发展研究中心宏观部一位研究员就此前审计署报告中关于地方财政方面的一些问题接受了本报记者采访。

　　预算收入如何虚增

　　所谓地方财政“虚增预算收入”，这位研究员解释说，就是地方财政实际上没有真正的税收收入、正当的财政收入。
　　这其中有一种方式被称为“空转”。即把上级规定的财政款项中应该支出的资金项目做成收入。具体而言：一笔预算支出，在账面上好像支出了，实际上没有支出，截留的资金就转为收入了。
　　根据审计署本次公布的审计结果，2001年49个县（市）中有45个虚增预算收入6.74亿元，占当年预算收入的16％。对于这个“16％”的比例，这位研究员个人认为，检查结果可能只反映了一部分实际情况。
　　之所以做出这一判断，这位研究员说，国家对各级财政的预算每年都有计划指标。这里所说的计划指标包括两个，一个是财税系统内的、自上而下的指标，另一个是由当地地方政府、财政部门对税务部门增加的指标。按照这种运行方式，假定一个省级财政预算部门从国税、地税层层安排下来的预算收入指标为国家总预算收入的5％－7％，在此基础上，地方政府还会根据当地财政的增收需要给税收部门增加一些额外的预算收入增长指标。这样，两个指标加在一起，必然会对一些地方财政尤其是欠发达地区财源比较紧张的财政部门形成压力。
　　这位研究员说，为了“缓解”这种长年累积下来的压力，加之不少地方政府对基层干部的政绩考核偏重于GDP等指标的上涨，弄虚作假、虚增预算收入等不良风气便在地方财政找到了栖身之所。

　　为何瞒报赤字

　　对于瞒报赤字的问题，国研中心这位研究员说，这与地方财政虚增预算收入的情况环环相连。瞒报赤字额度大于当年财政决算所反映的实际赤字额度的现象，在一些地方实际存在。
　　就是说，某些地方财政的实际收入根本不能抵足其支出。
　　我国《预算法》规定，地方财政不能出现赤字。但这位研究员认为，实际上这项规定是很笼统的。
　　“地方财政不能打赤字，是指在某一级不能打赤字还是每一级都不能打赤字？”这位研究员认为，这一点《预算法》里面并没有明确规定。
　　一种理解是，每一级政府、每一个地区的地方财政都是必须收支平衡、都不能打赤字的。另外一种理解，比如作为一个省，整体上预算可能是平衡的，这其中难免包含这个县（市）收入大于支出、那个县（市）支出大于收入的实际情况，要互相依赖才能平衡。
　　预算指标的硬性下达、地方财政造血能力不强、政策本身存在模糊地带。
　　国研中心这位研究员表示，在这种情况下，地方政府瞒报赤字的现象在经济相对发达的东部尚难杜绝，在经济欠发达的地区就更加普遍，正如本次审计报告中所指出的：截至2001年底，被审计署审计调查的49个县（市）中有37个累计瞒报赤字10.6亿元，为
　　当年决算反映赤字7.2亿元的147％。
　　审计署报告中指出：“目前，县乡财政支出中有60％以上靠上级补助，许多专项补助还要求安排配套资金”。这位研究员就此分析，地方政府的累计债务负担与可支配财力之间的矛盾由来已久。一方面，多年累积下来的债务给地方财政的压力不容忽视；另一方面，由于目前地方财政体制还不够完善，常年缺乏稳定可靠的收入来源，因而，其当年可支配财力有限。
　　在上述情况的基础上，工资欠付就成为一个难以避免的后果。这位研究员说，这些年，中央财政、省级财政为解决工资欠付问题采取了一些转移支付的措施。但很难从源头上解决，至今问题依然普遍存在。
　　这位研究员说，这个问题很复杂，它牵涉到基层政府定员定编等问题。
　　按照规定，中央一级行政事业单位的人员编制由中央编制委员会来控制，省以下的由省级人事部门控制。而省级以下政府机构在人员编制等方面控制不严，存在漏洞，产生了大量非在编工作人员。而这些非在编人员的工资支出在财政支出的行政事业费中占有相当比例。
　　出现这种现象的重要原因，是基层政府人员膨胀。审计报告中指出，1994年以来，49个县（市）总人口增长4.6％，财政供养人员却增长了22％。
　　这位研究员说，本来10个人的工资现在要由20个人来分。行政事业单位非正规的工作人员也都要工资，与此
　　同时，由于很大一部分农业县（乡）本身依靠农业所带来的财政收入非常有限，本身无力安排配套资金，地方财政本身是承担不起的。另一方面，国家的许多专项补助用于基础建设，国家对地方行政事业单位工作人员工资的专项转移支付资金在严格控制下是有保障的。
　　“如果地方政府在人员编制方面也相应控制严格的话，按道理工资缺口不应该这么大。”这位研究员说。

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