愤怒的土地沸腾，中南海重拳整顿

发表：2006-07-09 17:47

《亚洲周刊》最新一期江迅／中国地方政府以经济建设为名，非法圈占违规批用土地，造成大量土地被少数企业垄断，大片耕地被乱占滥用，四千多万农民因此失去或减少土地，其中一半以上失地又失业……土地领域成为腐败重灾区，也成为官民冲突的主战区。中南海重拳出击整顿，连拘京津高官，连发禁令，要求各地年底前查处土地违法案件至少八起，以挽回流失的土地，同时挽回流失的民心。

中国愤怒的土地在沸腾。从广东到北京，从四川到天津，中国民间底层正与地方政府展开争地殊死战，引发中南海深思，北京中央决定重拳出击整顿，来挽回流失的土地，挽回流失的民心。

在今天的中国，各种利益主体对土地的追逐，地方政府在经济建设的旗子下，非法圈占违规批用土地，成为一种疯狂。大搞“造城运动”，无规划地成片开发土地，盲目签订协议，一次性将几平方公里、十几平方公里出让给一个开发商，造成大量土地资源被少数企业垄断，大片耕地被乱占滥用，低地价导致国有土地资产流失，令中央宏观调控政令成为一纸空文。

    一些官员“低头看地，抬头看钱”，变着戏法将土地变成自己的“财富之母”，或随意划拨土地，或违规出让土地，或私自征用土地，或滥用税费减免的职权，以至于土地领域成为腐败重灾区。贪官大都与土地腐败有关，当年的成克杰、田凤山、慕绥新、马向东、孟庆平、杨秀珠，到刚揭露的北京副市长刘志华和天津市政府一批官员，无不是土地的“操盘高手”。

    据国土资源部公布的数据，二零零六年头五个月，国土资源部门共立案土地违法案件二万五千一百五十多起，涉及的土地面积达一万二千二百四十多公顷，同比上升两成；从一九九九年至二零零五年，全国共发现土地违法行为一百多万件，涉及土地面积五百多万亩……四千多万农民因征地失去或减少土地，其中一半以上处于既失地又失业的状态，成为上访投诉的主要力量。土地的精魂蒙受蹂躏，土地的灾难带着血泪，愤怒的土地沸腾了。

    形势相当严峻，重典才能治乱。六月二十五日为全国土地日。在这前后，中共中央和国务院接连推出一系列重拳，密集严查土地违法：

    今年五、六月开始，国土资源部对几起土地违法案件进行了公开查处，接连发布了《关于严明法纪坚决制止土地违法的紧急通知》、《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，强令各市县政府对零四年以来已批准的房地产开发项目的取地方式、规划建筑面积、土地纯收益等二十二项内容，在一个月内予以公布。

    监察部、国土资源部组成联合检查组，严查土地市场违法违规问题，联合检查将采取书面调查和实地检查、抽查的方式进行，检查组于六七月赴山东、山西、浙江、河南、湖南、广东等六省作实地检查，而其他省（区、市）则以书面形式，于八月底前将自查报告报至国土资源部执法监察局。

    硬指标查土地违法

    六月一日，国土资源部在南京紧急召开全国土地执法工作会议，要求“各地迅速行动起来，坚决查处严重土地违法案件”，对有案不查的地方，将追究一把手的责任，同时停止用地审批；国土资源部施出“铁腕”，下达了硬性指标，要求省级国土资源行政主管部门，在二零零六年六月公开、依法、严肃查处三起以上严重土地违法案件，年底前要达到起码八起。如此下达硬指标，在中共执政以来并不多见。

    六月中旬，国土资源部再发警告，要坚决防范新农村建设中各地把农村宅基地置换成建设用地。通知要求各市、县国土资源管理部门，在一个月内完成房地产开发土地供应情况的调查统计工作，确切掌握房地产开发企业已经取得但尚未开发土地的面积、位置等情况，并在当地土地有形市场、主要报刊、政府门户网站公布。据国土资源部执法监察局透露，已经运用卫星图片执法检查，督促土地违法案件的处理。针对土地违法，国土资源部连发禁令，连查大案，在如此短的时间里密集出拳，可谓前所未有。

    京官因土地腐败落马

    六月十一日，主管零八年奥运工程建设的前北京副市长刘志华被“双规”，官方称刘“生活腐化堕落”，但熟悉北京官场的人都知道，刘志华落马与土地腐败关系密切，尤其是在与奥运有关的项目上。零五年六月十三日，北京顺义区数十名农民因不满奥运征地赔偿，堵塞北京通往顺义区的主要道路，并挂出横幅要求合理赔偿。这只是中国成千上万宗土地腐败案件的冰山一角。

    当下，被征地农民的合法权益遭严重侵害，过去的一年，百姓维权上访八成与失去土地和住房有关。二零零六年六月八日，广东佛山市南海区刘永伙等四名农民代表，在抗议政府强制征收土地维权活动中，被不明身份者抓捕而下落不明，此前当地已有五名村民被关押。广东省佛山市距离广州不到二十公里，十多年前建立国家级高新技术产业开发区，周边农用耕地被大量征收。佛山南海区上万亩的农地被政府违法预征，农民愤起反抗，引发一场土地维权活动。他们驻守在被征收的土地四周，阻止政府填平土地。去年曾因当地政府强行收地，与民众发生多次大规模冲突。在数千村民不惜流血抗争下，政府的计划才没得逞。最近，南海市政府在村中贴告示，又要填土征地。南海村民表示将合力护地，决不屈服。

    五十三岁的刘正有是来自四川自贡市的失地农民。他自制的名片上写着：自贡市失地农民维权代表。六月十八日，他应邀参加日内瓦国际人权会议，在北京首都机场被警方拦截，押送回自贡接受传唤。十多年前，自贡市以建设高新技术开发区为名，在未征求农民意见和未经有关部门批准的情况下，征用农民土地一点五万亩，造成三万农民失地失业。农民居于条件简陋的安置房中，对极不合理的补偿十分不满。政府廉价征用市郊红旗乡、凤凰乡的十平方公里土地，一次性发给十八岁至四十岁农民安置费八千元人民币（约一千美元），四十岁以上的每月发放生活费五十四元。目前许多农民的安置费早已用完，生存状况每况愈下。刘正有和乡亲们为失地讨回公道，走上了八年的漫漫上访告状路，在北京颠沛流离，却求告无门。今天开发区还在建设，但失去土地的农民发现，在他们的家园上，并没有像原先说的那样矗立起厂房和车间，而是越来越多的商品房出现了。

    在湖北，襄荆高速公路荆州段工程建设，给农民的安置补助费是每亩五百元人民币，仅为法定最低标准四千八百元的百分之十。征地补偿费往往层层克扣，湖北襄荆高速公路征地补偿费下拨后，被省襄荆公路指挥部克扣八百三十七万元，被荆门市指挥部克扣一千五百万元，被荆门市东宝区克扣一百九十万元、有关乡镇共克扣一千一百九十多万元。补偿费到农民手中之前已被截掉百分之四十五。中央反覆重申，赋予农民三十年耕地承包权。可现在基层政府对承包地想动就动，想补偿多少就补偿多少，农民始终不知情。

    面对越来越严重的地根失控态势，执法形势相当严峻，中南海颇为焦虑，于是近一个月来频频出重拳，掀起新一轮“整顿土地违法”风暴。在中国，土地只有集体所有与国家所有两种形式。这一轮“整顿土地违法”风暴，重点查处对象是“以租代征”、调整规划规避国务院审批基本农田、违反国家产业政策供地、开发区再度扩张等四项内容。当前这些现象越演越烈。有的地方不仅村组自己出租、企业到村组租赁，连政府也从农民手里租来土地出租给企业。“以租代征”最典型的特征就是“三个规避”：规避依法审批、规避依法缴纳新增建设用地有偿使用费、规避依法缴纳征地补偿费和安置补助费。

    五月二十九日，国家监察部和国土资源部派出联合调查组，联合查处五起严重土地违法案件：广东省清远市违法征收农民集体土地进行房地产开发，河南省郑州市龙子湖高校园区非法占地，山西省太原鸿富晋科技有限公司非法占地，河南省安阳市四季花香生态园非法租赁农民集体耕地，山西省山西万水物贸城和太原富丽装饰有限公司非法租赁农民集体耕地。另外，两部还联合发出通知，责成陕西省监察厅、省国土资源厅对西安市西安大明宫集团非法租赁农民集体土地建设大型超市和商务写字楼的问题进行联合调查。

    国土资源部执法监察局局长张新宝日前在一次谈话中说，零六年是“十一五”开局之年，又是地方党委、政府换届之年，各地发展经济的热情高涨，土地需求急剧增加。如果土地管理工作稍有放松，将可能出现土地违法高峰。

    地方政府阳奉阴违

    来自地方的圈地欲望膨胀不止。开工项目多，用地需求大，有的地方继续以占用土地为代价开展建设的冲动十分强烈，主要是未批先用，非法炒卖土地，补偿不到位或者补偿费偏低等问题，特别是面对中央三令五申，一些地方政府部门阳奉阴违，顶风作案。福建龙岩市永定县坎市镇庵排村卢姓村民说：“承包地被征掉了，我们现在是农民不像农民，市民不像市民，出门是宽阔马路，抬眼是工业厂房，虽有路可走，却无地生存。”

    地方政府尤其是市、县级政府主导下的土地违法问题突出，几乎所有性质严重的土地违法行为都与地方政府有关。二零零五年国土资源部开展执法检查发现，二零零三年到二零零四年，全国十五个城市违法用地宗数和面积数，分别占新增建设用地的百分之六十四和百分之五十三，而二零零四年九月以来，违法用地比例少的也在百分之六十左右，高的甚至达到百分之九十以上。

    大规模的土地征用的后果是，庞大的“失地大军”在农村和城市边缘徘徊，形成“务农无地，上班无岗，低保（最低生活保障制度）无份”的生存状态。据国务院发展研究中心的统计表明，至少有四千多万农民因征地失去或减少土地。其中一半以上的农民处于既失地又失业的状态。农业部提供的数据显示，最近两年，关于征地、土地流转等问题的信访占七至八成，日益加大的国土资源信访量，当前征地制度存在的矛盾十分突出。

    六月二十七日，国家审计署审计长李金华披露，二零零五年在对高等级公路建设项目的审计中发现，有二十一个项目当地政府和征地拆迁部门截留、挪用、拖欠和扣减应支付给农民的征地补偿费多达十六点四亿元人民币。

    媒体报道难以刊登

    自称“坚持客观公正立场”、“力图以平民视角记录变革中的中国”的北京“中央级综合性时事生活杂志”《百姓》，先后刊登了河北刑台、河南太康等一系列重大稿件，在大陆引起强烈反响，有力地维护百姓的合法权益的同时，也刺激了一些政府官员。二零零六年六月载文《一个村庄的征地戏法》，披露了江苏省海安县南屏村被非法征地四百四十四亩，村民与镇、村干部以及开发商之间引发的一次次风波。失地村民始终受蒙骗，至今陷入生活困境。同一期，又发表《福建龙岩农民失地情况调查》一文，痛击征地中的歪风。《百姓》原拟七月发表揭露江阴市政府野蛮征地拆迁的文章，但六月下旬杂志付印前收到农业部一官员的封杀令而最终被迫撤稿。

    二零零五年六月，《百姓》刊登《脱贫县里的“天安门广场”──天安门广场有没有我们广场大》一文，披露建造大广场在征地和建造中违反中央诸多规定的事实。中共河南省周口市委宣传部和太康县人民政府向杂志社发去公函，指责该文“恶毒攻击，大肆诋毁”，“凭空捏造，捕风捉影”，要求严肃查处。杂志社再次派出记者实地采访，认为该文“基本是客观公正的”，“内容基本符合事实”，随后又顶着来自各方面的压力，发表《谁在损害党和政府的形象》。县政府门前每天有告状的百姓，对此，太康县一位领导竟然说：“这事情一点都不奇怪，省政府门前每天都有告状的老百姓。太康自古出刁民，秦末起义的吴广就是太康人。现在的百姓，不知道怎么回事，屁大的一点事，都能捅到北京去。”

    当今，“失地农民”问题成为社会各种矛盾交织焦点，如何从根本上解决失地农民问题，是上下所关注的。四川省有些地方已经采用“农民土地使用权作价入股”的方式，解决失地农民的生计问题，广东省也拟尝试采用“农民土地使用权作价入股”的方式，建设广东韶关至江西赣州的高速公路。在整个操作过程中，如何保证失地农民权益仍有待探讨和细化。

    目前，中国执行的有关法律、法规有《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《限制供地项目目录》和《禁止供地项目目录》，国土资源部正会同国务院法制办起草《土地征收征用条例》和提出修改《土地管理法》的建议。中共根据试点经验，试图建立一种新型的征地制度。关键是如何赋予被征地农民更多的知情权、参与权、监督权、申诉权，规范政府行为，建立征地管理、征地事务、征地裁决相分离的征地程序。据了解，国土资源部倾向于一个被称为“征地补偿费预存制度”模式。其核心是征地单位在将用地报批材料报给省国土资源行政主管部门之前，要把预计需要的征地补偿款（土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等），足额预先存入征地补偿款专户，确保征地补偿款能及时足额兑现。

    在中国，非农建设用地的审批程序应该说是严格的，《土地管理法》规定，占用基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷（合五百四十亩），必须经国务院批准。一些地方政府往往未批先用，边批边用，少批多占。但令人费解的是，百姓一而再，再而三向上举报信访，总是徒劳而返，反而受种种恐吓。

    国家明确规定，对被征用耕地的赔偿金，应当公开举行听证会，广泛征询村民意见，依法确定补偿标准和补偿方式。但在土地交易中，农民总是毫不知情，也看不到征地公告，违法占地者只是强制性征地，对失地农民粗暴对待，动用警力强制动迁。他们常常自定方案标准，随便给村民一个数，强迫村民接受，就是少得不合理的赔偿，有时还要被克扣，甚至打白条。

    把土地当第二财政

    一些地方政府和村干部压低补偿标准，以极低价格从农民手中买地，又以高价转卖而批租给开发商，将土地当成“第二财政”，靠农民的命根赚钱，有的更以种种名目截留、挪用、拖欠失地农民的征地补偿费。

    法律和法规都在，但各地政府执行时却问题丛生，不过，对于征地和拆迁，有的地方政府官员也叹苦经。据悉，从一九九一年国务院颁发《拆迁条例》至今，北京拆迁近六十四万七千户，二千六百多万平方米。北京市建委管理处长韩秀英在六月七日有一个讲话。韩说，北京拆迁具有数量巨大的特点。对国有土地上的房屋拆迁的补偿方式有货币补偿、产权置换和房屋安置三种。货币补偿是按建筑面积计算，公式为基准地价＋基准房价＋重置价；第二种方式目前已较少采用；第三种主要使用在近郊和远郊区县。对于集体土地上建筑物的拆迁是采取房地分开算的方式。韩说，不管怎么考虑，给百姓的补贴也总是跟不上商品房价格的快速上涨，因此拆迁形势非常严峻。

    韩秀英说：“拆迁涉及到百姓的切身利益，是社会综合矛盾的大暴露，话题非常敏感。拆迁工作‘三慢一多’，即手续慢、拆迁进度慢、后期处理慢，上访多。”当今中国，土地在愤怒，中南海频频出重拳整顿地方政府土地违法，人们关注着这场土地风暴的进程。

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