谁给了城管聚众“打砸抢”的权力？

以执法的名义“打砸抢”，我见识过两次：一次是文化大革命中期江 青倡导提出的“文攻武卫”。文攻武卫据说是为了维护社会秩序，防 止一小撮阶级敌人的破坏和捣乱，他们的装束是头戴柳条帽，手持大 木棒，被称为“棒子队”。“棒子队”有中央文革小组的授权，代表 彻底革命的党中央、毛主席，有文争和武卫双重权利，有聚众对敌方 “打砸抢”的革命权力，没有理由不所向披靡。第二次就是2000年前 全国各地纷纷出现的城市管理局（大队、中队），他们的执法方式主 要就是聚众“打砸抢”，所到之处往往鸡飞蛋打，满地狼藉，以致猛 推猛拽，拳打脚踢，其残忍和野蛮性质与当年“棒子队”绝无二致。 虽然此等权利遭到小贩和群众的强烈反对，但是在文字层面直到现在 也还被美化，更没有人直接戳穿其实质。我在《崔英杰案昭示该是给 城管划句号的时候了！》一文首次戳穿城管暴力执法的实质，所以在 国内网站、博客、搜索引擎只存在几天就被删除的干干净净。

众所周知，游摊浮贩是城镇化发展过程中剩余人口和剩余劳动力膨胀 的必然结果。因此，承认他们的生存权，就应该承认他们的生存样 式。况且，自古以来贩夫走卒都是被认可的边缘化商业行为。对这种 商业行为的管理，应该在寻求实际的前提下多样化，而不是一概取 缔。况且，严峻的国情是：相当一部分人的失业和贫穷并没有多种途 径可以选择，城市环境卫生管理高标准的要求离我们还远，不切实际 的整个城区创建花园式城市的面子工程应该停止。

中国的城管队伍，正是在这种城市化的背景下诞生的。1984年北京已 经成立市容监察大队，现任海淀城管大队队长的尹肇江回忆，1995年 时，北京的集贸市场的总数已达1,125个，达到历史最高点。很多市 场，依托河边、路边、墙边而迅速形成，同时还有数以万计的零散游 商在沿街叫卖。也就是从这一年开始，北京市开始了对“三边”市场 的整顿，工商部门不再审批“马路市场”。1996年左右，在北京城 中，小商贩突然象雨后春笋一样冒了出来。而这时，在工商、市容、 环保、交通等等行政部门，各自进行行政执法，职能交叉，效率低 下。这就是所谓“九个大盖帽去管一个破草帽”现象。同时《市容 法》等相关法规不断出台，1997年4月，经国务院批准，北京市政府 向宣武区人民政府发出《关于在宣武区开展城市综合执法试点工作的 通知》，原则上同意宣武区开展城市管理“综合执法”的试点工作， 并要求城市规划、工商行政管理、园林、公安、市政管理、环卫和环 保等部门积极支持、全力配合。一个月后，北京市宣武区城市管理监 察大队正式成立，这是全国第一个经国务院法制局批准的综合行政执 法试点单位。性质模糊的城管队伍从此在全国诞生。据说用“打砸 抢”的方式执法效率非常高，于是，这一试点很快在北京和全国推广 开。在全国，至今已多数城市建立了城管队伍。就这样一只法力无边 的“执法”队伍，一直是靠地方条例和部门权力让渡的“综合执法” 特权，横行无忌、所向披靡，敢有不从者，刑法伺候，直到出了一个 “大逆不道”的崔英杰，若怒了官方，决定向“暴力抗法”的芸芸众 生“亮剑”（见《人民日报》相关社论），对官方恼怒的反弹是民间 在这个问题上长期恼怒的爆发，于是在民间舆论压力下，社会各界对 城市管理问题进行全面反思。

没有专门和独立的法规，城管综合执法参照什么呢？

据说1996年颁布的《行政处罚法》，是最早肯定综合执法的法律文 件。其第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市 人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但 限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。但是，“综合执 法”只是法理，法条呢？适应对象和适应范围呢？因此，该条在没有 相关法律基础上，实际上形同虚设，无法依据，也不可依据。况且， “行政处罚”就是罚没吗？罚没就是抢和砸吗？

有关专家的研究表明：法律作为一种公共物品，能够同时供许多人享 用，但它的供给成本与享用效果并不随享用人数规模的变化而变化。 在法律不可分割计价出售的情况下，对单个需求者的消费价格是无法 确定的。现代民主国家中法律的制定、颁布和实施是为了满足民众的 和平、安全和福利的需要。因此，国家在生产法律这一产品并投入法 律市场时，一切的行为都将以增加人民的效用为目的。（曾鹏：《经 济学视角下的法律供给研究》）在社会福利和保障制度缺失状态下， 在相当一部分人的生存需求还大于其他需求的情况下，在少数人占有 大部分社会资源得不到抑制的情况下，城市管理法规显然不应该是杀 生宰贫式的。因此，全国性城市管理法规，今后相当长的阶段内也决 没有出台的法理基础。

在现行法律制度框架内《宪法》、《民法通则》都明明有保护私人合 法财产的相关规定，小商贩们也并不因为他们的财产停放和游走在社 会主义康庄大道上就丧失了占有使用和处分权，可是我们的专家都不 记得这一点，直到《物权法》颁布后才看到他们的“物权”，是否故 意轻描淡写？我早就指出过：城市管理局的执法一旦没有上位的法律 依据（也不该有肆意剥夺公民财产的恶法），那么，他们的执法就是 暴力抢夺，他们就是政府派出的暴民，那么他们实际上也就是“聚众 打砸抢”，他们不但违法，还是犯罪，如果从这个角度看问题，谁是 施暴者，谁是自卫者就需要颠覆了。

刑法第289条规定“聚众‘打砸抢’，致人伤残、死亡的，依照本法 第234条、第232条的规定定罪处罚。毁坏或者抢走公私财物的，除判 令退赔外，对首要分子，依照本法第263条的规定定罪处罚。”

在各大陆法系国家和地区刑法典中，均没有聚众“打砸抢”的规定， 而我国刑法中出现聚众“打砸抢”的规定，主要是因文革中一些地方 组织和派系斗争中“打砸抢”成风，各组织和团体以“保卫”“革 命”等理念支撑动粗动武，相互毁灭对方的处所、财物、甚至肉体。 为此，“文革”结束后，1979年《中华人民共和国刑法》将严禁聚众 “打砸抢”写入我国刑法分则的条文中，规定“严禁聚众‘打砸 抢’。因‘打砸抢’致人伤残、死亡的，以伤害罪、杀人罪论处。毁 坏或者抢走公私财物的，除判令退赔外，首要分子以抢劫罪论处。” 应该说此项规定是对文革彻底否定和清算的一种法律呈现。可见，聚 众打砸抢主要是一种有组织的行为转化而成的犯罪。即某一违法行为 在实施过程中或者非法状态持续过程中，由于行为人主客观表现的变 化，而使整个行为的性质转化为犯罪，从而应当按法律拟制的某一犯 罪论处的情形。在这里，聚众“打砸抢”中致人伤残或者死亡就是上 述289条规定“某一违法行为”，而毁坏或者抢走公私财产就是“行 为人主客观表现的变化”，同时故意伤害罪或者故意杀人罪、抢劫罪 也就就是“法律拟制的某一犯罪。”我们看到，上述抢夺、抢劫、甚 至直接和间接伤害他人身体的情况其实在城管执法中屡屡发生，比 如：武汉城管砸烂银行招牌，北京城管故意用砖头袭击摩的司机，甚 至全国多起执法中发生用汽车撞击和碾压摊贩等等。

一种执法权到了如此暴虐无道的犯罪地步，怎么会不遇到抵制！怎么 还会继续耀武扬威？其实，无论《行政处罚法》还是其他地方法规都 没有赋予城市管理部门这种权力，这种权力的继续行使其实就是违法 和犯罪。一个没有法律根据的特权组织长期非法执法，并且以“打砸 抢”的形式横冲直撞，不断制造贫穷和仇恨，在崔英杰案之后，虽然 有所收敛，但至今没有根本改变。政府治理偏好和民众利益的价值取 向至今没有纠正。要害的是，谁给了城管这种聚众打砸抢的综合治理 的权力？综合治理剑指何方，城市管理的实质何在？政府什么时候让 这种制造罪恶和贫穷的权力彻底立正。 <城管研究之一>

（2007-04-19青岛咫尺居） 

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来源:民主论坛

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