撤销驻京办面面观

作者：横河发表：2010-02-02 23:53

今天和大家讨论一下前几天国务院下发的一个整顿各地驻京办的文件。在1月19日国务院办公厅印发了一个叫做“关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见”，这个意见从文字上看它只是加强和规范，但实际上是撤销所有省一级以外的驻京办，而且这一次要求在6个月内完成。

驻京办是各地政府驻在北京的办事处，这也是非常具有“中国特色”的一个机构，这个机构从49年开始一直到现在，中间曾经断过一段时间，存在了至少有50年的历史了。那为什么在这个时候要提出撤销驻京办，我们今天就讨论一下这个事情。

这个文件出来以后也有很多人提出很多疑问，所以国务院的机关事务管理局就有一个答记者问，在这里就解释了为什么要撤，其中谈到驻京办是设置过多过滥、职能定位不准、接待不规范、监督管理机制不健全，它就举了这么几个原因，所以需要整顿。还提到了个别驻京办还发生了严重违纪违法。

一句话，实际上就是驻京办在北京一个是违规，一个是腐败。既然要把省一级以外的所有驻京办全部都撤销的话，那就说明它发生严重违纪违法的行为绝对不是个别的。因为如果是个别的驻京办发生问题的话，按照驻京办的人员犯了什么罪就处理什么罪；如果是以驻京办的名义违法的话，就处理这个驻京办就可以了，用不着整顿全国的驻京办，所以实际上是驻京办这个系统本身发生严重的问题。

我们首先来看一下驻京办的历史、它的现状和它的职能。第一个建立驻京办的是内蒙古驻京办，在1949年就建立了，在50年代的时候基本上省一级都在北京设立了驻京办，当时主要就是省一级的主要官员要到北京去办事，当然有一个说法是当时在北京吃、住、行都很不方便，所以需要有人专门在北京打点到北京去办事的省里面的主要官员。

简单的说，中共其实建政以后对各级官员都有严格的享受待遇的规定，只是在文革之前没有暴露给民众，大家不知道其实那个时候官员就有很多特权。因为北京不会给省里的官员这么多优惠的待遇，而省里的官员想到北京去办事的时候也要享受他们在省里面所享受的那些高级的待遇，这就是设立各省驻京办的一个主要的原因。后来到文革当中就彻底取消了，到了80年代改革开放以后，各省又重新建立了驻京办，实际上是在国务院的统一安排下设置的，从名义上说是为了经济发展。

现在北京需要整顿的驻京办有多少呢？根据不完全统计，现在副省级以上的单位驻京办有50多家，市一级的单位驻京办有520家，县级单位驻京办有5千多家，再加上各类开发区、什么管委会、各种协会，还有国有企业、大学加在一起的话，驻京机构要超过1万家。这个是一个非常惊人的数据。中国一共有3千多个县，也就是说3千多个县几乎每个县都在北京设立了办事处。

这么庞大的机构，驻京办在北京到底是干些什么事情呢？它在官场上的作用，当然就是和京官拉关系，为谁拉关系？就是为设置驻京办的这个行政机构的主要官员去拉关系。当然啦，为地方去争取一些项目，争取一些地方利益，也包括争取地方官僚的利益，所以当时有一个说法叫作“跑部钱进”，这个“跑部”就是中央各个部委的“部”；“钱进”的“钱”，就是金钱的钱，指的就是用钱在各个部委里面拉关系。这是它在官场上的一个主要作用。

另外一个就是在信息方面，这次很多地方就提到驻京办的一个重要作用就是在北京获取政治信息，官方有一种说法在媒体上报导出来，就是说地方官执政要听中央的声音，所以在北京设立一个察言观色的政治窗口非常重要，这样能够使地方的官员有一个耳听八方的所谓“顺风耳”，眼观六路的“千里眼”，看清北京的风云，这里指的是北京的政治风云。这是在官场上作为地方官他要在北京去了解北京的政治动态，了解的当然不是这些报纸上公布出来的，如果是公布出来的话，他只要看报纸就可以了，看CCTV就可以了，他是要搞到内部的消息。

那么在经济上，它曾经有很长一段时间是帮助地方特产到北京去推销，这是在经济发展不是非常发达的时候，当然现在还有这个功能；另一方面是在北京获得各地的包括北京在内的经济信息。在官场上，刚才我们说的是在北京打探消息，获取情报的这部分。那么反过来就是最早设立时候的那个功能，就是接待当地自己的地方官员的这个任务，这个任务其实花费是非常大非常大的。

曾经有人统计过在各个省一级的官员，包括省长、省委书记，他的消费是有严格规定的，所以在省一级官员不能乘特别豪华的车，当然有人乘，有人开，但是按规定他是不行的。然而各个省驻北京的办事处，因为它名义上不是给主要官员配置的，而是公车，因此没有配置的上限，在省里面甚至地区在北京这个驻京办所配置的车辆往往是完全超标准的，超过省里面或是地一级最高的规定标准，所以往往地方大员到了北京以后，他可以坐比在地方上还要豪华得多的车。为了接待地方官员，又在驻京办设置很多商业的旅馆业、餐馆业，方便这些地方官员到北京以后的住宿和吃饭。

还有一个作用，以前人们并不是非常清楚，当然也有很多人是知道的，就是所谓“维稳”的功能。这个维稳的功能是官方的说法，实际上它有多种功能，一个是阻止访民到北京去上访。这里驻京办就有很多功能，一个是设置黑监狱，另外一个就是减少当地上访的统计数字。因为中央对各省市在维稳方面它有一个要求，就是要求各地上访的人数不能超过多少，比如说某个省不能超过多少，某个市不能超过多少，所以各地驻京办有一个任务，就是贿赂北京的警察。北京的警察是公开卖人，一旦抓到了某个省来的访民，他首先就是通知这个省或者这个市的驻京办，让他们带着钱去领人，往往是一个访民就要花几千块钱把他买下来。这样的话，这个省的访民的数字，买下来的这个人的访民数字就不会被报到中央去，也就减少了这个省的上访人数数字。

这样对当地官员的所谓“维稳”，所谓处理上访的问题评分就会高，地方官员就会有实际的利益，包括将来的升迁和执政的评价都会有好处。在这个维稳的功能上除了设置黑监狱以外，还设置了临时的刑讯室，把地方执法机构的一部分搬到北京，在北京刑讯、逼供、拷打。最早是在1999年，因为在99年之前其实上访并不是一个全面性的常规的大事情，对于各地官员来说。

但是99年“7-20”以后由于迫害法轮功，当时很多法轮功学员到北京去上访，所以各地驻京办就有防止法轮功上访的这么一个任务。像在河南省驻京办有一个官方网站，上面就明确说明，说是河南省驻京办承担构筑最后一道防线，防范控制法轮功赴京的工作任务。

在 2002年的时候，有杂志发过一篇文章叫作《京城驿站》，它把各地驻京办说成是古代驻北京的驿站的这么一个机构，它就提到当时驻京办，因为地方官驻到北京嘛，都是驻京办去求北京的官员。结果一夜之间这种状况突然改变了。就是突然之间有大批的法轮功（学员）上访，北京当局就要去找驻京办，要求各地驻京办去领自己的人。由于这样一件事情，本来北京的各个职能部门并不了解各地驻京办在哪里，干什么，但是这时候突然之间一晚上就改变了，所以说驻京办是一夜成名。那么从这篇报导也可以说明，驻京办的任务就是帮助北京维稳，严格的说就是迫害人权的任务。从1999年迫害法轮功开始，驻京办长期以来设置刑讯逼供室，殴打、酷刑折磨由北京警方转交给这些地方的法轮功学员。所以这个黑监狱和刑讯逼供室是长期存在的，从1999年就开始了，在《明慧》网上曾经有过很多很多的报导，但是这个事情并没有引起社会的广泛关注。

一直到2009年8月份，安徽的女访民李蕊蕊，在被驻京办当作黑监狱的聚源宾馆被看守强奸，驻京办在迫害人权，特别是迫害访民方面的黑幕才引起社会的广泛关注。但是即使是这件事情被揭露出来了，这种社会的关注也没有从根本上，或者是根本就没有触动驻京办在迫害人权的这方面的一个常规的职能，没有揭露过。

像当时截访李蕊蕊，而且把她关进黑监狱的是安徽省阜阳驻京办的截访人员，但是在审判的过程当中，并没有追查和涉及到安徽阜阳驻京办的截访人员，并没有把他们作为罪犯来进行审判，甚至到现在都没有搞清楚当时是谁把聚源宾馆作为黑监狱的，只是说到了河南省驻京办和聚源宾馆有关系，但并没有最终的追查出来并公布于众。要把一个宾馆当成黑监狱，当然就有人要买下这个宾馆，或者是租下这个宾馆的一些房间，是谁出钱租的？是谁出钱雇的这个保安？就是最终犯了强奸罪的这个保安是谁出钱雇的？不可能是宾馆出钱雇。像这种事情却并没有得到触及。

像私设监狱这样的事情，在任何国家都是属于重大刑事罪行，在李蕊蕊这个案子的调查和宣判的过程当中，居然没有触及到私设监狱这么样一个重大的犯罪，而仅仅是把在整个私设监狱当中最小的一个环节，就是一个看守犯的强奸罪，把这个案子判了而且公布于众，而这个大的犯罪却完全没有触及。说明什么呢？说明在北京，地方官员违法设立黑监狱是潜规则当中许可的，而李蕊蕊的案子只是事情闹大了而已，所以他们只会去处理这一个罪犯，而不会去处理整个大的罪行。

另外，大家关注的也仅仅是一些访民的案子，真正起因于迫害法轮功而被各省驻京办迫害得最严重的群体事件，也并没有在中国被揭露出来。从2005年有一篇文章报导了驻京办的一些黑幕，在2006年就开始考虑要撤销驻京办，一直到2010年一月份，历经4年才出台一个方案，可见要求撤销驻京办这件事情，本身触动利益集团的利益之大，是非常难的。

我们现在看一下驻京办它有没有必要存在？首先它的职能是招待各地的官员，那我们一开始说了，这是最具有“中国特色”的一个功能。在其他任何国家，一般的官员要到首都去办事情的话，到了那里以后，他可以乘出租车，可以坐公共交通，可以住普通的或高档旅馆，或者是住五星级旅馆都可以。没有必要由州（像美国是州）在那个地方设置一个办事处来招待地方的官员，谁要真的这么做的话，那选民肯定不答应。本身这个官员由于办事到首都去，这已经是纳税人付的钱了，要专门设置一个机构来招待他，让他觉得很舒服，这个选民是不会答应的，纳税人是不会同意的，所以不仅是没有必要，而且也没有人敢这么做。

在中国，一般的官员他在当地，特别是一把手，不管是党还是政的一把手，他在当地都是属于超级享受的。当他到北京去，哪怕是去短短的几天，他也要这种超级享受。而这种超级享受，北京不会买他的帐，因为北京，中央嘛地位比较高，不需要讨好他，所以就不会给他提供规定之外的这种超级享受，这些官员只好用当地纳税人的钱来自我招待。我觉得驻京办的招待的职能，特别是招待官员的职能，就是地方官员拿地方纳税人的钱去招待自己，所以我认为驻京办在招待这个问题上根本就没有必要存在。

另外一个就是去拉拢腐蚀北京的各级官员，特别是部委以上的官员，另外打听情报。这种运作方式本身就是不正常的运作，即使按照中共自己的规矩，它也是违法的，也不是正常的。

如果是在一个健全的法治社会，所有的政治运作、所有的经济运作都是按照规则进行的话，那么驻京办是没有必要存在的，但是在中国现在中共的统治下，它是有很多潜规则的因素在里面的，所以驻京办它就有了存在的土壤和存在的必要性。

这一次在国务院的通知下来以后，国内有这么一种说法，就是拿美国的国会议员和中国的驻京办进行比较，说美国的国会议员实际上也是某种类型的驻京办，它所说的是去争取地方的利益，说他如果不能够帮当地的选民争取到地方利益的话，当地的选民是不会同意的。这个比较是完全不符合实际情况的。美国的国会议员并不是按照省市的规则选出来的，他是按照50万选民划一个选区，选区里面的选民选出来的，而选区和地方行政系统并不是重合的，所以他只代表他这个选区的选民，而不是一个城市或者一个州的利益。

第二个，美国国会议员他主要的任务是代表他这个选区在国会立法。当然，他要考虑到他选区选民的利益所在，但是他是正规地把这个利益用提案的方式提出来，然后在国会代表选民的利益进行投票来立法的。一旦立法以后，他在国会当中代表选民的利益才会最终实现，所以他是用立法的形式来实现选民的利益的，他的所有的作法都是公开的，他要为选民在国会说话，为什么他要支持这个立法？是因为他的选民要求他支持这个立法。

他没有驻京办招待官员的职能，他也没有驻京办去打听内部消息的职能。因为按照美国的〈公共信息公开法〉，所有被列为公共信息的，任何人都可以查到，你不需要在华盛顿派驻一个代表团专门去打听非公共信息。美国的国会议员倒真的是有这么一个任务，就是接待以任何原因去华盛顿要求参观国会的他的选民，也就是说当国会山的导游。国会议员办公室有这么一个任务。当然他不管吃，你自己愿意在国会自助餐厅里面吃什么吃什么，自己掏钱，他不会请客，但他可以给你当导游，只要你事先打个电话，安排好参观的时间就可以了。当然他绝对没有截访的任务。

驻京办最终反映出来的是什么问题？我觉得驻京办反映的最主要问题是，没有一个正常的国家运行机制。因此各个地区需要通过关系，通过打听内部的消息来制定相关的政治和经济的政策，各地主要官员也要通过非正常的途径来为自己的升迁、任命谋取最大的利益。

另外，它也缺乏正常的商业运作。比如说，进京该住旅馆就住旅馆，该上餐馆就上餐馆，而由政府花纳税人的钱，亏本也可能赚钱，去开旅馆和餐馆，这是非常不正常的，这不是一个政府应该进行的运作。如果是有这个需求去开一个地方特色的旅馆和地方特色的餐馆，那么自然就会有人到那个地方去开这么一家旅馆，开这么一家餐馆，这是由经济规律所决定的，跟政府驻京办一点关系都没有。今天在中国如果驻京办继续有开餐馆和旅馆的需要的话，也就是说在这一方面的正常商业运作还没有真正的完成。

另外，就是在中国没有正常的司法途径，也没有正常的上诉途径，所以才会有大批的访民滞留在北京，也才会有驻京办截访的任务，也才会有驻京办监狱和刑讯逼供室的这个任务，当然官方美其名曰：为北京维稳。

最后我们再来看一下，“撤消驻京办”这个命令能不能有效执行？大家知道，在十几年前各个省区市驻京办曾经通通被责令撤消，给的罪名是“想要探听与搜集中央的信息”。我个人认为撤消驻京办这样的命令是很难有效执行的，其原因就是有这样的需求、需要，就会有这样的供应。

实际上驻京办是提供一个服务，这个服务是因为有这样的需要，所以很多人估计廊坊会出现大量的驻廊办来代替驻京办，因为廊坊归河北省管，是最靠近北京又不在北京境内的。把这个办公室设在廊坊的话，就不受取消驻京办这条命令的影响了。

只要中央还是按照运动治国，还在按照红头文件治国，而不是依法治国的话；只要这个决策的过程还是不透明的话；只要各个部委还是掌握资源的分配大权，而这个分配也是不透明的话；只要腐败继续盛行，这一点我个人觉得是没有任何疑问的，腐败只会越演越烈；如果地方官员还继续需要在北京接受“特殊”照顾的话，驻京办就会以各种方式改头换面地继续存在，而且会发展下去。

至于它维稳的这个功能，不管取不取消驻京办，各地不仅不会减弱，还会加强对北京的维稳功能，只是以什么方式出现而已。因为这是中央对各地的要求，中央要求各地来帮助北京维稳，来解决各地赴京上访人群的问题。所以只要中央的要求存在，这个功能就会继续存在。即使在最先取消驻京办的潍坊市，潍坊市是一年前取消驻京办的，他们还提出至少在每年两会，所谓国庆等等重要的节日和重大活动、重要会议举行时间，还是要派驻信访、公安、维稳办人员到北京值班，处理本地可能会出现的进京上访情况。

也就是说驻京办的人权迫害的功能，以后只是以另外一种形式在北京继续加强而不是减弱，因为只要大规模拆迁这样的事件在继续制造冤民，只要各地侵犯人权、侵犯信仰自由的行为继续，只要司法继续黑暗，只要中共继续大量地制造各种各样的冤案，中央就会继续要求地方为北京维稳。

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