中國三江源頭過度開發之劫

作者：章軻發表：2006-08-04 14:57

7月24日上午，16歲的藏族姑娘卓瑪和她的兩位姐姐在一座寺院門前晒太陽。她們三人無一例外地戴著大口罩，把整個臉捂得嚴嚴實實。這裡是一個叫「野牛溝」的地方，青海省西寧市西南方向400公里處。

「戴口罩是因為這裡的風沙太大了。」卓瑪告訴本報記者：「小的時候，風沙並不大，山坡上的草也很高，但現在到處是沙化的土地。」「野牛溝」地處三江源自然保護區的核心地帶，不遠處就是海拔5267米的巴顏喀拉山主峰。到青海採訪之前，記者從資料上查到，三江源地區「雪山連綿、冰川縱橫，湖泊星羅棋布、水資源豐富」。

但《第一財經日報》沿214國道，車行800餘公里，竟沒有見到一座雪山，偶爾出現的湖泊也是星星點點，面積小如水塘，絕大部分河道已經乾涸。歷史上，平均海拔4461米的三江源地區水源豐富，長江總水量的25%、黃河總水量的49%、瀾滄江總水量的15%都來自這一地區，被稱為「中華水塔」。

但近年來，由於自然和人為因素，三江源地區生態環境逐年惡化，已成為我國西部土地荒漠化最嚴重的地區之一。由於冰川退縮、湖泊驟減，許多地方甚至已經斷水。2005年下半年，青海省水利、環保、農牧、林業、氣象等部門組成的三江源生態監測工作組，深入三江源地區展開調查。結論讓人震驚：

據初步統計，三江源自然保護區沙漠化土地面積為2.5萬公頃，且每年以5.2萬公頃的速度在擴大。同時，每年新增水土流失面積達2100公頃，黃河、長江在青海省境內每年平均輸沙量高達8814萬噸和1232萬噸。「三江源地區生態環境堪憂。」青海省副省長穆東升對媒體表示稱，三江源地區生態環境惡化的趨勢不僅影響源頭地區的經濟社會可持續發展，而且對三大江河中下游地區工農業生產和人民生產生活安全帶來威脅。

幾個月前，丁顯海被調到玉樹州林業環保局任副局長。他手裡仍攥著一份《三江源區生態環境現狀》報告告訴記者，這裡出現的很多生態環境問題讓他不解。「整個三江源區90%的草場出現了不同程度的退化。其中玉樹退化的草場達到5198萬畝，約佔全州可利用草場面積的29.74%。」丁顯海25日表示說，僅黃河源頭地區，上世紀80至90年代，草場退化速度就比70年代增加了一倍多。

丁顯海分析，自然和人為的破壞是三江源地區生態出現問題的原因。全球氣候變化，特別是厄爾尼諾現象頻繁發生，是三江源地區生態環境惡化的自然因素，使原本很脆弱的生態系統穩定性更低，恢復能力更弱。氣候變暖、蒸發加大成為生態環境逆向演化的驅動力，與上世紀80年代相比，僅玉樹州氣溫就上升了0.2℃至0.4℃。

「人為的因素包括草場超載過牧、偷獵盜伐、亂採濫挖等。」丁顯海稱，每隻羊單位的可利用草場佔有率由1953年的35.3畝降到了2000年的12.3畝,致使牧壓成倍增加，草場超載過牧直接導致草地生產力下降。記者在三江源地區採訪，當地政府官員並不十分願意提及「採金」之事，其實，上世紀80年代一度熱火的採金熱。曾經讓地方財政和有關人員賺了不少錢，但也把三江源大片大片的草地翻了個底朝天，這正是造成當地水土流失、草原植被遭到嚴重破壞的關鍵性因素。

「僅曲麻萊縣需要治理的沙金過採區就有75萬畝，需資金5.9億元，得不償失。」丁顯海透露，當時由青海、甘肅、寧夏、四川、新疆等地來採金的人員數以萬計。而近幾年，進入「蟲草第一縣」雜多縣的採挖蟲草人員也有3.5萬至4萬之多，超過了雜多全縣總人口數。

三江源地區的環境保護遭遇的另一個問題，就是「政策和開發失誤」。丁顯海稱，由於政策因素和不當開發，歷史上，玉樹州就曾經遭遇過三次較大範圍的生態環境破壞活動：

第一次是上世紀50年代，政府動員內地青年到玉樹進行大規模的墾荒種地；第二次是「文革」期間的學大寨運動；第三次是改革開放初期，無序的採挖沙金。「目前在三江源實施的政策包括退耕還林還草工程、天然草原退牧還草工程、三江源自然保護區核心區禁牧移民工程等。」扎西多傑反對這樣一種說法；認為割裂當地居民與自然環境的關係是保護三江源生態環境的最有效的方法。

這種保護觀點沒有理解三江源地區生態人文歷史與自然環境之間的動態辯證關係。扎西多傑稱，一個典型的例子是輪牧，這其實是一種有效而持續地使用草場自然資源的傳統。

「例如，治多縣索加鄉莫曲村在當地已有幾百年的放牧歷史，牧民的可持續資源管理本身已與生態環境相和諧。他們有自己的環保組織、人員和生態環保的鄉規民約。」扎西多傑稱，然而，這個村已被劃為保護區核心區，所有牧民將被遷出。上千年來，畜牧業本身已融為當地生態系統中的一個不可分割的部分，限制和撤離畜牧業並不一定意味著生態環境的恢復。

根據國家「十一五」規劃綱要，「十一五」期間，國家將完成治理三江源自然保護區重點工程區面積938.65萬公頃，將在三江源草原草甸濕地生態功能區內實施封育草地，減少載畜量，擴大濕地，涵養水源，防止草原退化。這其中，除國家投入75億元外，仍需要大量的資金投入，靠當地財政顯然行不通。

「三江源生態保護是一項關係全國的生態工程，其治理成本應該由流域內的所有地區共同承擔。」青海省玉樹藏族自治州常務副州長賈應忠在記者採訪時表示，「我們在這裡做生態保護，在一定程度上犧牲經濟建設，這個損失由誰承擔，必須要由受益者來承擔，我們保護得越好，下游發展的條件就越好，那麼他們拿一些錢來補償是應該的。」

穆東升也認為，國家應盡快制定三江源地區草原、水資源、森林生態補償制度，利用生態補償資金進行三江源生態移民和保護治理。據悉，有關「生態補償」的問題，全國人大、財政部、國家環保總局等有關部門目前正加緊研究，預計年內會有相關辦法出臺。「生態補償說到底是個社會公平問題。」全國政協常委、原國家環保總局副局長汪紀戎向記者指出。

「但推進生態補償辦法，僅靠行政手段不僅不現實，政策措施還很容易被異化而變味。」汪紀戎認為，應按照「誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償」的責任原則，實行政府主導、市場推進。

不過，在國家環保總局環境規劃院總工程師王金南看來，在建立生態補償機制中，政府和市場都可以發揮作用。目前，政府的作用絕對是主要的，不僅要建立生態補償機制的法規，而且在很多情況下依然是生態保護與建設的主要「埋單」人，如建立生態補償專項資金。市場作用的發揮，只有在受損方和受益方明確的前提下，才可以發揮在生態補償中的調節作用。

而生態補償的執行，王金南認為，關鍵的是上下游責任關係的界定。不能簡單定性為，上游要下游給予補償，上下游都負有保護生態，保護法規的責任。下游在上游達到規定的水質水量目標的情況下給予補償；在上游沒有達到規定的水質水量目標，或者造成水污染事故的情況下，上游反過來要對下游給予補償或賠償。

據瞭解，7月27日，中國環境與發展國際合作委員會的核心專家們在北京再次研討了生態補償課題。據專家組中方主席李文華院士透露，課題組已向國家環保總局提交了若干政策報告和政策框架。7月，國家環保總局自然生態司也曾組織環境規劃院、政研中心、財政部財科所、中國農業大學等單位的專家對粵、閩、贛地區生態補償進行了調研。

補償費該怎麼使用？「有學者提出直接分給老百姓，把老百姓養起來。但如果拿多了，老百姓也會產生依賴心理。」賈應忠說。2004年7月，三江源開始了生態大移民，最終將有5萬多名牧民遷出。目前，生態移民得到的補償是，5年內可以享受到國家給予的人民幣及糧食補助，另外還有部分住宅建設補貼。

從事環保研究的長江黃河集團公司副總裁樊峰宇對此心存擔憂：「由於缺乏持續性激勵機制和制度安排，在度過了5年的生活安逸之後，牧民必將面臨生存考驗。」生產資料的缺失，牧場的圍禁，生產設施的遺棄，上述問題牧民都將面對。

樊峰宇指出：「目前所採取的財政轉移支付，是對人們保護和建設生態環境這種公益勞動報酬的支付，僅僅是一種補貼，是一種輸血式生態補償機制，並不是真正意義的生態補償機制。」樊峰宇指出，三江源地區移民再社會化過程困難重重，這個問題將成為社會能否實現和諧發展的重要制約因素。

針對生態移民的後續產業，樊峰宇給出的建議是，結合當地產業優勢和農牧民的興趣，調整和重新設置技能培訓項目，重點通過政策引導農牧民從事藏飾品生產、畜產品運輸加工以及藏藥開發等相關產業，解決牧民就業與增收問題。加強生態移民教育，加大異地辦學的工作力度。在生態移民集中安置區新建學校，開設相關教育課程，提高農牧民文化素質和思想素質。如果一個移民家庭其中有一個人有職業技能，將可保障家庭後續生活與發展問題。

「生態補償機制的輸血和造血都要建立在資金有效分配和監督管理機制下。」樊峰宇建議，應建立由相關政府、專家學者、NGO組織組成的管理委員會，協調並及時解決不同利益主體間可能產生的矛盾。

「生態補償切忌採用簡單的財政支付轉移方式，否則往往會轉移到下一級政府官員的工資單上，連基本的輸血作用也起不到，更談不上生態補償的生態保護目的。」王金南認為，對於一些直接提供生態系統服務的農牧民，採用現金補償的形式是可取的輸血補償方式。

目前林業、農業、水利、環保、國土等部門，實施的西部生態補償相關政策和措施還存在許多問題。日前，中國環境規劃院總工程師王金南、生態環境部主任張惠遠等專家，聯名就西部生態補償過程中存在的問題提出意見。

專家們認為，目前西部地區基本上處於貧困、人口增長、環境退化怪圈之中，僅依靠西部地區自身的力量，無法承擔起保護生態環境和推動社會經濟發展的雙重任務。專家們舉例稱，林業部門是西部生態建設主要執行部門，自1998年國家先後在西部啟動了天然林保護工程、退耕還林工程、京津風沙源治理工程、三北和長江流域等重點防護林建設工程，野生動植物保護及自然保護區建設工程。

這些項目都是以國家投資為主，到2002年，完成中央投資409.95億元，佔西部生態建設國家投資的80%以上。上述項目涉及三類重要的補償關係：國家對退耕還林還草農民、牧民的直接糧食和資金補償；國家對天然林保護中的生態公益林補償；國家對地方政府的財政轉移支付補償，另外還有對項目區實行減免農業稅費的優惠政策。

這些項目能給當地帶來直接和長遠收益，操作過程中也存在一定的獲利空間，因此地方政府從收益的角度出發盡量爭取上項目，這和國家從生態保護角度出發實施項目存在一定的差距。於是，生態建設項目變成國家福利，被分散在西部每個縣市的每個角落，而西部生態補償的初衷──西部重要生態功能區的保護和建設卻反而得不到體現，同時管理成本也比較高。

水利部門主要通過流域治理和水土保持工作實施西部生態補償。實施長江上游、黃河上游為重點的水土保持重點工程，以國家投資為主，3年來國家安排在西部地區水土流失治理投資為31.2億元。

但實際上，國家對西部地區水土流失治理的投入遠遠不夠，一方面西部地區水土流失面積佔全國的83.3%，而國家投資僅佔71.2%；另一方面西部地區水土流失面積佔國土面積的60%，達到410萬平方公里，即使按目前治理速度而不造成新的破壞，全部治理也需要140年左右，無法實現西部大開發的戰略要求。

專家們指出，在實施西部生態補償過程中，存在五項重大問題：部門分頭建設。根據各自對西部生態問題的把握和能爭取到的國家投資進行生態建設，缺乏整體性和協調性，缺乏明確的責任主體，不便於國家和社會對生態建設效果進行監督；

沒有建立良性投融資機制。投入主要以國家為主，各部門對相應的生態要素進行管理，徵收相應的費用，卻沒有用於相應的生態保護和補償，如水利部門每年水資源費60億元，而西部江河源區和重要水源涵養區建設仍等著國家投資；

空間上分散。有限的投資不能集中用於重要生態功能區的保護與建設，而主要以毛毛雨的形式，分散用於西部廣大地區，甚至變為地方部門日常開支和福利補貼，而對於有些影響比較大的項目區，則重複立項，分頭跟進，造成資金的低效使用和浪費，也增加了腐敗風險；

西部補償是區域補償，但目前很大程度上成為了部門補償，上級部門爭取國家投資，補償的受體是對應的下級部門，造成有的部門有充裕的資金卻不能有效進行生態建設，地方有生態保護和建設的迫切需求卻沒有資金支持，農牧民為生態建設付出了巨大的代價和投入卻得不到相應的補償；缺乏有效的監督機制。道德風險高，高額的管理成本可能危及到了項目的順利實施，農民的利益遭到很大損害。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)

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