天則所：現行體制下政策與目標常常背道而馳

發表：2011-01-02 14:40

制定發展規劃固然重要，因為它能指示前進方向，描繪未來前景，具有巨大的動員和組織作用。但是，規劃終究是寫在紙上的東西，不能實施或者基本上不能實施，也許不如不去制定。因此，規劃的關鍵在於如何落實和實施。因為經驗表明，我們很多工作的目標往往很好，但我們的手段往往很差，有的甚至與目標相悖。因而才出現了那句盡人皆知的順口溜：規劃，規劃，牆上挂挂。

經濟增長速度與轉變經濟發展方式的關係

把經濟結構戰略性調整作為主攻方向，帶來的第一個問題就是對經濟增長速度的安排問題。近幾年的政府工作報告提出的當年的經濟增長目標是8%，但實施結果，都大大超過，從2000-2008年，年平均增長率為10.2%，今年前三個季度的增長率為10.6%，就是受金融危機衝擊的2009年，GDP增長率也達到8.7%。至於各個省市區的經濟增長率，又大大高於國家統計局公布的數據。這種單純追求經濟增長速度的作法就成為傳統經濟發展方式的核心，也正因為過快的增長速度才造成了經濟結構的失衡。因此，要加快轉變經濟增長方式，調整經濟結構，首先就要把過高的增長速度降下來。那麼，現在的問題是，過高的速度能降下來嗎？多少是合理的區間？如何降到合理的區間？

「十二五」期間，出口減速、城市化速度趨緩，房地產需求減速、勞動力增長減速，生產率增速下降，利率水平上升，經濟增長潛力下降是不可避免的事實。合理的增長區間肯定不是現在的10%，也不是9%，而是在8%以下，甚至是6-7%。那麼，我們能接受這樣的增長率嗎？退一步講，即使中央政府能夠接受這樣的增長率？地方政府能接受嗎？在現在的體制條件下，即使「十二五」期間,政府把增長目標定在7-7.5%，根據歷年的經驗，實際的結果是9-9.5%，而各個省市區的數字肯定在10%以上。這樣一來，發展方式如何轉變，經濟結構如何調整？要知道，我們這種政府主導的市場經濟，這種中央治官地方治民的治理方式，大干快上非常容易，一聲令下，一擁而上，去年4萬億刺激經濟就是證明。但要退要下，難亦哉！這是理性選擇，不是黨性能夠解決的問題。誰先退先下肯定誰吃虧。問題在於，在現行體制框架內，我們既沒有決心、也找不到辦法解決這樣的問題。因為，這是一個沒有內在約束的體制，而外在的約束只有上級拿著的烏紗帽。房地產調控最後要來個行政首長問責才能實施，其道理也在這裡。國內儲蓄率奇高，資金過剩，各個地方還要千方百計地竟相引進外資，經貿部也將此為政績。

既然沒有內在的經濟約束，而只有外在的行政約束，既然是快易慢難，那麼，剩下的辦法就是獎慢罰快。這顯然是荒謬的。看來最根本的還是如何解決政府在經濟生活中的主導和控制權問題。

落實十二五規劃的三大突破口問題

有人根據全會精神，提出落實十二五發展規劃有三大突破口。一曰改善民生，二曰城市化，三曰節能減排。不論怎麼概括，這三個問題的確是十二五規劃的中心和關鍵。

先看改善民生。在十二五規劃中，我們把強國富民改成富民強國，這種次序上的顛倒和改變是正確的。因為，強國和富民沒有必然的聯繫，強國不一定能夠富民。此前我們走的是強國的路子，國強而民不富。但是用詞上的顛倒容易，而觀念和做法上的轉變卻不易。強國富民的路子具有很大的思維慣性、機制慣性和利益慣性，並且有政府的管理行為作保證。其轉變不是發幾個文件做到的。

改善民生這包括兩個方面，一是增加居民收入，二是改善公共服務。全會提出要調整收入分配關係，努力提高居民收入在國民收入中的比重、勞動報酬在初次分配中的比重。這是正確的。但這是結果，關鍵在於辦法。

首先，勞動市場已經形成，勞動報酬既與勞動力的供求有關，也是勞資雙方交易談判的結果，政府能做的是按照《勞動法》的規定，支持成立代表工人利益的工會組織，監督企業改善工廠的勞動條件，促進集體工資協商等。這幾條做得怎麼樣呢？我們很多企業的工會並不代表工人利益，而是代表政府利益或者企業利益，而工人自發成立的工會組織，政府又不允許，因而處於非法狀態。為什麼不能讓幾個工人組織同時存在？很多工廠的勞動條件的確很差，我們那麼多的政府官員，《資本論》中有很多工廠衛生員的報告，我們至今沒有見過一件像樣的報告，以至像富士康那樣，居然一連十三跳，到現在我們也沒有看到官方的一個調查和說明。難道這也是工廠內部的事情，政府沒有必要插手？我們可以給學校派警察，而沒有力量給工廠派調查員。勞動部門力推工資協商談判，如果不允許工人自發的工會組織成立，對此不可寄予過多的希望。

其次，國民收入再分配是政府可以操控的，這也可以從收入和支出兩個方面著手。近幾年來，政府加大了轉移支付的力度，增加了扶貧、救災等的支出，建立了最低生活保障線制度。這是必要的，也是正確的，「十二五」還需加強。問題在於在沒有監督和制衡的條件下，這些資金的使用效果。政府把這些資金層層下撥，層層扒皮，到了真正需要的底層，所剩無幾，甚至有些捐款的用作也不知去向。為什麼不可以試驗一下兩腿走路，既由政府機構來運用，也讓民間機構來實施，讓它們相互監督，相互競爭。從收入方面來看，前述稅務局長還要提高宏觀稅負，政府還要分得更多，怎麼提高居民收入在國民收入中的比重呢？那只有一個辦法，就是減少企業收入。在中央國有企業狂飆突進、大肆擴張、壟斷強化的情況下，這可能嗎？

再次，調整收入分配關係，行政手段是有限的，還需要利用市場機制。在匯率扭曲的情況下，我們只能眼睜睜看著大量財富向國外轉移，而換回來的是一大堆綠紙片(美元)，而由於外匯儲備的大量積累，中國也陷入了「美元陷阱」，成為美國人的「人質」，也只能看著外匯資產的白白損失。在利率扭曲的情況下，一方面負利率實際上是對老百性的剝奪，另一方面低成本的資金大量注入大型企業，特別是壟斷國企。這與調整收入分配關係是背道而馳的。

最後，討論一下公共服務的問題。大家都在講公共服務均等化。但是問題的關鍵是怎麼均等化。應當肯定，在這方面的確有一些前進，減免學雜費，讓一部分農民工子女進入城市正規學校，部分城市社會保障能夠轉移和接續。但是，這方面的差距實在太大，在城鄉分割、城市內部正規部門和非正規部門、原住民和新進入者分割的情況下，實行的還是差別化，而非均等化。到現在連個戶籍制度都取消不了，進城農民工的保障性住房問題居然不在政府保障性住房的需求之列。因此，與其高喊均等化，不如實實在在地做幾件事情。

再看城市化。中國城市化的速度的確不慢，去年的城市化率達到了46.6%，中國城市的市容市貌也發生了根本的變化。但是，中國的城市化是一個半拉子城市化，據中國發展基金會發布的《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》，現有城市化率統計口徑包括了1.45億在城市生活6個月以上但沒有享受到和城市居民等同公共福利和政治權利待遇的農民工，也包括約1.4億在鎮區生活但從事農業的農業戶籍人口，這些並沒有轉變身份的人口約佔城鎮總人口的一半。於是產生了留守兒童、打工者子弟學校、新的夫妻兩地分居、多人租屋、春運高潮之類社會問題。不僅如此，我們的城市化發展也是失衡的，城市面積的擴展速度快於城市人口的增加，而城市人口的增加又快於城市生活的提升。從2000-2008年，城市人口以年均2.5%的速度增長，城市建成區的面積則以6.7%的速度擴大，而城市的政治生活、社會生活和文化生活仍然保留著某些計畫經濟時代的特色，單調、呆滯、缺乏創新。城市群和城市帶等城市形態的問題固然重要，但問題是解決上述城市化的扭曲問題更為迫切。

城市化說到底是農民的市民化，一方面要解決進城農民的落地問題，另一方面要解決離鄉農民的土地問題。前者主要是進城農民的福利保障問題，包括保障性住房的問題，如果國家把進城農民工的住房問題作為保障性住房需求的一個組成部分，按照進城落戶農民工的數量給予各個城市核定土地利用指標，並通過轉移支付給予財政補貼，那麼，就可以校正這種城鄉分割和歧視農民的政策。後者一些地方也正在進行探索，主要辦法是城鄉統籌、(建設用地)指標交易和土地換社保。應當肯定，有交易比沒有交易好，儘管這種交易不是真正的市場行為，用財產權利交換身份權利在理論上說不通，在現實中則可以進行，這也可能是漸進改革和逐步轉型中難以避免的現象。但現行辦法存在著很多弊端，需要進一步改進。就以指標交易而論，這也是改革中的一個創造，我們曾經通過外匯額度交易和捲煙指標交易實現了外匯並軌和捲煙生產的合理配置，前者實際上是一種市場交易，後者實際上是一種配額交易，而建設用地指標交易則是用配額交易方式完成的市場交易。因為，出賣建設用地指標的是遠郊農民，而需要用地指標的實際上是近郊農民，現在是買賣雙方不見面，不發生交易關係，而是遠郊農民把指標賣給城市政府，政府再把指標賣給開發商，開發商再去郊區賣地。這種交易基本上是暗箱操作，農民既不知道指標的價格，也不能參與價格的議定。進一步的發展是如何讓其公開、透明，逐步走向市場交易。

最後，討論一下減排和低碳的問題。減排和低碳已經成為一股世界潮流，也成為未來發展必須佔領的一塊高地，同時也是後發國家彎道超車的一個機遇。在這一問題上，我們一方面要與發達國家討價還價，爭取我們的利益，另一方面要做好我們自己的工作，這也是最重要的事情。

這是一個非常廣泛的領域，也是一件非常具體和實際的工作，政府的任務不僅要做出規劃，而且要執行好政策，進而把社會的力量都集中這個方向上來。這方面的政策既包括一些限制政策，也包括一些鼓勵政策。就以住房建設而論，據有關資料，住房能耗約佔全部能耗的30%左右，我們又處在一個住房建設的高潮中，是節能降耗的一個重要方面。這方面的節能技術和節能材料也沒有多少困難，只要我們制定出相應的標準規範，並嚴格加以實施，禁止高能耗的住房建設，獎勵低能耗的住房建設，不僅可以改善我們的住房條件，而且可以推進資源節約型和環境友好型社會建設，還可以提升我們的生活質量。

科技進步和發展創新的問題

十二五規劃把科技進步和發展創新擺在落實科學發展觀的中心地位，是有道理的因為，這才是富強之基，發展之本。但是，這也許是我們最薄弱的環節。雖然我們能夠實現登月，很快就會探測火星，但總的技術水平較低，創新能力不足，基本上處於模仿和拿來階段。這並不是因為中國人不夠聰明，而是由於現行體制壓抑了中國人的聰明才智。要真正落實和實施十二五規劃，就需要在這方面取得突破。

阻礙中國科技進步和創新能力提升的因素主要有三個方面問題。一是教育，現行教育看重的是知識的貫輸和意識形態控制，而不是人格品德、獨立思考和解決問題能力的培養。大學不能獨立，思想不能自由，反而陷入了官僚化的泥坑，只能腐朽沒落，遑論創新。因此，儘管我國博士學位人數已經超過美國，但是博士論文的水平實在太低，能夠做出創新和突破有多少，能夠解決重大理論和實際問題的又有幾個，至於專利申請，如果按歷年高校畢業的人數計算，少得可憐。相反，抄襲、瓢竊者不少，濫竽充數者更多。高校畢業和研究生畢業中的優秀分子，從事研究開發者不多，而當官為宦者不少，每年公務員招聘的火爆場面就是證明，幾千個人競聘一個崗位，說明我們的政策激勵是完全扭曲和背道而馳的。

二是國企壟斷。壟斷究竟是鼓勵和促進創新，還是抑制和扼殺創新，是一個在理論上和實踐中早已解決了的問題，其實，改革和創新都是逼出來，只有在按照原來的路子走不下去，要走必然是一條死路的情況下，才會想到改革和創新，才會背水一戰。這已經為過去的歷史所證明。然而，在我國卻不盡然，至少在壟斷國企上是如此。對內，國企壟斷扼殺創新衝動，在現有的體制框架和商業模式下，壟斷國企不費吹灰之力，就能賺得滿盆滿缽，吃喝不愁，揮霍無礙，現有的飯碗都吃不完，誰還去搞一個新飯碗。對外，國企壟斷抑制競爭，再加上政府的保護和支持，競爭者很難出現，也無法形成競爭的壓力，至於替代在位者更不可能。儘管由於優越的條件，豐厚的收入，很多優秀人才集中到了壟斷國企，但在沒有競爭壓力下，他們安於悠閑的日子，誰還能冒險創新呢。我們把壟斷國企看作社會主義的命根子，看作執政黨的經濟基礎，在「十二五」時期，能放棄和打破國企的壟斷嗎？對此，我們並不樂觀。

三是科研管理和科研評價。近幾年，教育經費和科研經費增加了不少，這是一個好現象，它說明我們已經認識到科技教育在未來發展和競爭中的重要地位。但是，我們的經費使用得如何呢？大學的大樓和設施都現代化了，但是教學質量沒有提高，只有大樓，沒有大師。各種各樣的研究項目不勝枚舉，各種各樣的研究經費也不在少數，但是有多少像樣的研究成果，說來讓人報愧。其所以如此，一個重要原因是科研體制和科研管理，包括篩選、審查、評價機制。現有的經費管理方式成為各個政府部門尋租和洗錢的手段和工具。一方面官員拿錢誘使一大批研究者去爭奪，要想爭到手中，就要有有關部門的官員參與，藉以把相當一部分作為回扣，另一方面，一批研究者也就成為掮客和承包商，一旦項目爭到手，就讓一些碩士研究生和博士研究生去泡製研究報告，至於審查和評價也就成為認認真真走過場，你好我好大家好。不解決這樣的問題，不要說縮短差距，也許會越來越落後。

以上討論都是從經濟問題出發，圍繞著政治體制和社會體制的改革。這是不言自問的問題。

来源:財經網

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