易憲容:個稅改革根本上應從制度基礎入手


有專家稱,新的個稅改革方案,可能不會改變2000元的起征點,但為了拉開稅率級次,將稅率作了相應調整。其目的就在於適當降低中低收入者稅收負擔、推進合併應稅所得項目、適當調整稅率級次,及清理規範稅收優惠、改善征管條件等。

對於個人所得稅的制度改革,這幾年來一直爭議很多,無論是個稅的起征點,還是稅率及稅制等如何都有較大的分歧。其實,對於個人所得稅徵收的爭論,並不值得大驚小怪的事情。因為,到目前為止,關於個人所得稅的理論許多方面仍然存在許多有爭議的地方,更何況現實的經濟生活永遠是比理論要豐富得多。現在重要的問題是,如何把現代個人所得稅理論所形成共識的東西轉化為現實的稅收制度。比如稅收目的、稅基確定、稅制及稅收優惠等問題,在現代稅收理論中都有成熟的東西,如何把這些成熟或形成共識的東西創造性地轉化成中國個人所得稅制改革的理論基礎是最為重要的。

不過,在討論個人所得稅的問題前,我們還得對納稅人的權利與義務有點簡單說明。我們可以看到,在任何發達的市場經濟國家,個人納稅本來就是天經地義的事情,沒有人會因為要徵收某種稅而爭論得昏天動地,而所討論的只是會這種稅收徵收是否公平合理,對誰更有利。因為,大家知道,稅收既是現代國家得以持續的收入來源,也是社會財富分配公平的重要手段,同時也是一種個人經濟行為的激勵方式。因此,對於每一個公民來說,個人納稅是天經地義的東西,是每一個人應該盡的基本義務,沒有任何人會因為個人納稅而激烈反對的。

但對中國的公民來說,為何大家就沒有這種自願納稅是天經地義的概念,一是在於中國稅收或稅制並不是那樣公平合理。它既沒有起到調整社會收入分配的作用,也沒有成為激勵社會每一個人努力工作的制度。特別是當這些稅制不是通過公共決策的方式來制定時,稅收的公平公正及合理性更是令人質疑。如果稅制不存在公平公正性,那麼每一個納稅人都是不願意納稅的。二是在中國這個國度裡,公民有納稅的義務但沒有納稅的權利。通過公民的稅收讓社會的財富聚集到政府手中,其稅收的權利就強制性地完全轉移到政府手上去了,多數公民也就完全喪失了個人納稅後應有的權利。中國公民為何對納稅比較抗拒,就在於稅收的義務與權利完全不對等。因此,當前的關於個人所得稅徵收的許多問題,並不在於征不征的問題,徵收多少的問題,而是先得解決納稅人的義務與權利對稱問題。我們現代的許多稅收制度只是強調公民應盡納稅人的義務,而從來不講納稅人的權利。如果整個稅收制度不解決這個基礎問題,那麼任何要求公民的納稅制度,就不具備合法性的基礎。

如果中國的納稅制度其合法性令人存疑,那麼制定一套公平公正的納稅制度是不可能的。當前的個人所得稅制度,其稅收來源主要是中低收入家庭繳交的。而且中國個人所得稅的繳納沒有多少是通過自願的方式進行,它往往是通過單位扣除的方式來進行。因此,當前中國的個人所得稅制度除了成為增加國家財政的功能之外,其他兩個方面的功能自然喪失。它不僅對社會財富再分配的作用有限,也無法成為激勵個人努力工作的制度安排。更重要的是這種個人所得稅的繳交方式是採取強制性的方式進行而不是個人自願報繳。這不僅容易導致納稅人對該稅收繳交的抗拒,而且也會千方百計地避稅與逃稅。同時,也為納稅的管理造成巨大的尋租空間。因此,對於當前的個人所得稅制度的改革,並非僅是調整起征點、改變稅率、調整個人所得稅的計算方式等細節的問題,而是要從根本的稅收制度上進行改革。這樣,才能找到個人所得稅制度改革的基點。

比如,首先,個人所得稅的制度不能成為少數左右的東西,而是要通過公共決策的方式來獲得。只有這樣,才能反映每一個公民的利益,才能讓納稅人的權利與義務得到對等。如果不是這樣,還是現在那樣,這些重大的稅收制度只是出自少數人及少數部門之手,這樣,要形成一個公平公正的稅收制度是不可能的。

第二,個人所得稅制度不僅要簡單透明,而且要採取綜合個人所得徵收的方式。在香港,其個人所得稅是十分簡單透明,根據個人的綜合所得,年收入12萬元以下者,個人所得稅免征。只有超過年綜合所得收入超過12萬元以上者者徵收稅。而且還可根據家庭人口多少、個人負擔情況享受不同的個人所得稅免征優惠。在這樣的稅制下,絕大多數低收入家庭都在免徵個人所得稅的優惠範圍內。這樣,個人所得稅真正起到調節社會收入分配的功能的作用。而在美國個人所得稅減免的項目更是會多。政府就是這些個人所得稅減免及優惠條件來引導整個的經濟活動及個人經濟行為。

第三,個人所得稅採取累進稅率是現代稅收理論的共識。也是不少發達的市場經濟國家通常的作法。在這樣的納稅制度下,隨著個人所得提高,其邊際稅率也隨之提高;個人綜合所得額不同,適用的稅率也不同。從而使得個人所得越高的人或家庭,所要納稅額就越高。這樣個人所得稅不僅增加政府財政收入,也能夠起到社會收入再分配的作用。

總之,個人所得稅制度改革是關係民生的大問題。我們要從一些基礎性制度改革入手,才能讓納稅人的納稅的義務與權利對待,讓納稅人把個人納稅看成是天經地義的事情。因此,個人所得稅的改革就得把當前的分類所得徵收制改為綜合所得徵收制,並採取合理的稅率建立起公平公正的個人所得稅制度。只有這樣,才能夠達到增加政府財政能力,減輕中低收入負擔或調節社會收入分配,引起經濟行為的正向激勵的作用。否則,對於當前的個人所得稅制度僅是頭痛醫頭、腳痛醫腳,所起到作用是十分有限的。



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