中國養老金結構亟待變革

在美國，老年工人們擁有消費、納稅、投資和就業四項能力及其經濟貢獻，正在形成老齡人口紅利。而中國，由於政府控制著微薄的養老基金，包括財政專戶保管的職工個人賬戶養老基金約1.6萬億元，沒有進入資本市場。勞動者沒有決策權，產權保護也不明確。在急速人口老齡化的條件下，缺乏規劃，至今尚未見到老齡人口紅利的跡象。 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

及時調整養老金結構，應對人口老齡化，是中國政府和社會亟待認真思考的問題。 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

「五面楚歌」

2037年中國可能存在老年贍養負擔大、出生人口減少、貧困人口佔比1/10、失業人口佔比大、退休年齡偏小等多種社會危機

有研究顯示，中國在2001年進入人口老齡化社會；2013年勞動人口達到峰值點即10億，此後開始下降，2010年-2020年間勞動人口年均下降0.73%，約700萬；總人口在2024年達到峰值點，約13.75億；2037年老齡人口達到峰值點，約2.48億。屆時，可能存在「五面楚歌」的多種社會問題，即本文所稱的「老齡社會危機」。

「一面楚歌」來自老年贍養負擔大。有研究顯示，中國在2010年-2037年間，剔除在校生、失業人口、貧困人口和提前退休人口後，老年實際贍養比可能不足2:1。

「二面楚歌」來自出生人口減少。1980年-2009年間中國少生育4億多人口，出生率從20‰下降到12‰左右。應當及時將現行計畫生育政策的內涵轉向「有計畫的生育二胎」，以改善人口結構，避免老齡人口峰值期，勞動人口陷入「背兩個孩子、養一個老人和扶一個貧困者」的境地。

「三面楚歌」來自低收入人群。中國政府在2011年11月29日宣布上調國家扶貧標準線後，全國貧困人口數量擴大至1.28億人，佔農村總人口的13.4％，約佔全國總人口（港澳臺地區除外）的十分之一。在2005 年中國居民金融資產餘額首次突破20萬億元人民幣大關時，20%家庭擁有城市人民幣和外幣儲蓄存款總值的比例分別為64.4%和88.1%，而戶均金融資產最少的20%家庭擁有比例分別為1.3%和0.3%。國家統計局《首次中國城市居民家庭財產調查總報告》顯示：截至2011年6月底,中國城市居民家庭財產戶均總值已達22.83萬元，人民幣金融資產中，戶均儲蓄存款為5.12萬元,佔69.4%。顯然，貧困人群比重太大，家庭資產配置缺乏增值渠道，且養老資產不足，以此進入深度老齡社會，等待供養的不僅是老人，還有很多窮人。

「四面楚歌」來自失業人口佔比大。在2037年中國約有8億勞動人口（15歲-64歲），如果屆時失業人口佔5%，則實際就業人口減少4000萬，國家老年贍養能力下降。歷史數據顯示：勞動人口佔比常住人口的比例為80%，從業人口佔常住人口的比例約為50%，約20%-30%為未從業人群，亟待促進就業和改善創業環境，降低失業率和非從業人員的人口佔比。

「五面楚歌」來自退休年齡偏低。西方國家的退休年齡普遍在65歲-67歲，中國法定退休年齡為45歲（艱苦崗位）、50歲-55歲（女性）、60歲（男性），實際退休的平均年齡在53歲-55歲，法定退休年齡過早,再加提前退休問題，將老年贍養比降至不足2:1。中國應當自2013年勞動人口緩慢下降時開始逐漸提高退休年齡，制定領取全額養老金的法定年齡，禁止提前退休，獎勵推遲退休。

四大問題

中國的養老金制度嚴重「碎片化」，面對著來自居民、用人單位、養老基金、國家財政等四個方面的潛在問題

迎接上述挑戰，中國應盡早制定老齡社會發展規劃，避免同期發生社會問題綜合症。變革現行基本養老金政策體系勢在必行。

現在，中國的養老金制度嚴重「碎片化」，面對著來自居民、用人單位、養老基金、國家財政等四個方面的潛在問題。

第一個問題來自居民（包括參保的外籍居民）。首先是繳費不均：目前公共部門人員不繳費、企業職工繳費，公共部門養老金待遇高於企業職工2倍-3倍；累計繳費15年，難以應對20年以上的預期余壽；繳費基數伴隨工資增長不斷加大，費率卻呈剛性，不能下降。

其次是待遇失衡。如果基本養老金高於低工資（因殘疾、失業等個別現象除外），則誘發提前退休；企業和職工28%費率與平均1362元養老金不匹配，內部回報率太低，降低企業和職工參保積極性；退休待遇提高（中央轉移支付直接提高養老金）、退休時點計發水平降低（主要指繳費工資替代率），傷害參保人積極性；最低養老金增長率低於通貨膨脹率，養老金實際購買力下降。

第三是由於各地養老金政策差異，居民可能選擇繳費低的地區就業，支付水平高的地區參保10年後領取待遇。

第二個問題來自費率高、費基亂。目前養老保險費率為28%（單位20%+職工8%），遠遠高於西方國家綜合社會保障稅率。高費率導致逃費基現象，用人單位以薪酬分類、濫福利等手段蠶食費基，加之對困難企業的減免政策，2000年-2010年間的實際徵繳率（包括稅務代征和社保計征）僅為20%，導致養老基金徵繳能力和支付能力持續下降，誤導參保人以非法方式參與競爭，使社會保險公共治理陷入混亂局面。

第三個問題來自養老基金，即社會統籌支付水平缺乏標準（政府承諾風險），個人賬戶基金投資無路（養老金貶值風險）。首先，職工養老儲蓄面臨公共風險：1998年的城鎮企業職工養老保險是國有企業改革和銀行體制改革的配套措施，企業承受高費率為已退休人員支付養老金（原來由銀行支付，銀行即為政府出納），挪用個人賬戶資金為提前退休（平均47歲）的國企冗員支付養老金，政府確保支付的是統賬混淆的基本養老金。一方面，個人賬戶養老基金縮水，每年投資收益損失超過1000億元；另一方面，政府在擠出養老金市場後，又加大了自身支付負擔，增加後期政府的隱形債務和政治風險。其次，居民養老儲蓄面臨公共風險。2009年以來推行的城鄉居民養老儲蓄賬戶將面臨資金貶值和被基層政府挪用的風險。目前，實賬運營的養老基金約有1.4萬億元人民幣（社會保障儲備基金9000億元，企業年金3000億元，養老保險個人賬戶委託投資基金2000億元），約等於美國養老基金的1.16%。

第四個問題來自國家財政，即養老金預算缺位、公務員逆向參與。首先，目前，依賴政府部門當期預算，缺乏人民代表大會監督，社保部門混賬支付養老金，中央財政補貼不斷增加（從幾十億元到數千億元），2006年達到養老金支付的35.6%，部分欠發達地區已超過50%。

其次，面對歐洲政府債務危機和高福利問題，有人認為政府的福利支出過高會重蹈歐洲國家的覆轍。其實，2010年中央和地方兩級財政養老金補貼為1910.35億元，佔2010年全國財政收入（83080億元）的2.3%，佔同年GDP（397983億元）的0.48%，不足西方國家的十分之一。

再者，公共部門（機關公務員和公益類事業單位）養老金全部來自財政預算，2008年的預算支出為1873億元，2009年為2141.36億元。伴隨勞動人口和納稅人口不斷減少，公共部門養老金轉向個人儲蓄、政府補貼和市場融資的三分法是必然出路。

三大挑戰

推進養老金結構調整、建立養老基金安全投資機制和國民基礎養老金待遇的測算和調整機制

中國養老金改革面臨三大公共治理的挑戰。第一，推進養老金結構調整，一要完善社會統籌的互濟功能和政府責任，建立國民基礎養老金制度，以克服老年貧困；二要打造個人賬戶的儲蓄和市場融資功能，以改善老年生活。

第二，按照「三分法」建立養老基金安全投資機制，三分之一養老基金用於保守投資，包括大額儲蓄和理財財產；三分之一養老基金投入社會基金（如英國環境與社會發展基金），即將優質國家項目向養老基金分配的渠道；三分之一養老基金投資股票市場，在長期投資中獲得創新企業的利潤和追求較高的收益；由此保障養老基金相對穩定和安全的收益。

第三，建立居民徵信系統，在完善社會保障權益記錄的基礎上建立居民檔案，由此建立國民基礎養老金待遇的測算和調整機制，建立居民徵信管理制度，確保國民基礎養老金髮放有方，避免經辦機構和居民勾結榨取養老金。同時，政府要以「一個委託人」的資格出現（財政部門、社保部門統一），委託具有全國網路和窗口的大型商業銀行託管養老基金，同時提供賬戶和窗口服務，做到國民基礎養老金屬地支付（人在哪裡生活，即按照當地水平領取基礎養老金），個人賬戶養老金方便異地攜帶和轉換受託人。

兩架車

國民基礎養老金為「公交車」，在於克服貧困；個人賬戶養老金即為私家車，用於改善個人生活

社會統籌和個人賬戶是兩條道上的兩架車，一是公交汽車，另一個是私家車，各具功能，不得混淆。國民基礎養老金即為公交汽車，其作用在於克服貧困。應當按照公共品的原則規範養老金稅費徵收，稅率在2010年約為社會平均工資的6.82%（從60歲開始支付），2035年升到12.79%；當領取年齡為65歲時，稅率將從2010年的4.49%升到2035年的9.30%；財政支出佔比從2010年的5.91%升到2035年的19.00%；GDP佔比將從2010年的1.36%上升到2035年的4.38%。如果稅率為10%，企業稅率應為7%，個人稅率為3%。中央政府支付基礎養老金（可適度獎勵納稅費貢獻較大的人群，可鼓勵高收入人群放棄領取基礎養老金）的水平，應當是地方居民家庭人均消費支出的40%-50%，GDP佔比控制在4%-5%區間。

個人賬戶養老金即為私家車，用於改善個人生活。應按照准公共品的原則，建立全國居民通用的個人養老儲蓄賬戶，規範個人養老儲蓄、用人單位職業養老金、政府養老補貼和對養老儲蓄的稅收減、免、延政策。

規範養老金受託人制度，規範養老金市場，建立確保養老基金保值增值的社會發展基金（借鑒美國政府債券、英國環境與社會發展基金、澳大利亞超級年金信託賬戶的經驗），實現養老基金投資策略的三三制（30%以上購買理財產品、30%購買社會基金、30%以下購買股票），建議全國社會保障基金理事會管理40%養老基金，並經營社會發展基金，確保養老基金保值增值；優秀的企業年金投資機構管理60%養老基金，以具有競爭力的風格和業績取得社會的信任；建立具有權威性的養老基金監管機構，完善養老基金信息披露制度和促進居民養老基金風險教育工作。

民生保障不是發放短期補貼的福利社會，需要針對社會問題制定科學的社會發展規劃和公共政策，確保國民的基本生活處於安全狀態。人口老齡化是不可逆轉的社會現象，政府惟一能做的就是盡快啟動養老金結構改革。

来源:財新網

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