城市群將是中國城鎮化重點平臺

2013-03-11 08:32 作者: 易鵬

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中國這一輪新型城鎮化,必須直面城市如何合理布局的問題。對於中國未來的城市發展究竟是以大城市為主還是以中小城市或小城鎮為主,目前存在較大的爭議。從當前各種要素分析來看,要實現中國城市的健康布局,未來中國城鎮化的主平臺將是特大城市群

中國的城鎮化是有其特殊規律的。一個是政治規律,那就是以行政級別主導;一個是經濟規律,以規模效應為主導。

行政級別為主導的政治規律體現為,行政級別對當前中國城市發展至關重要。在中國的658個城市、尤其在地級市以上的城市中,發展水平、公共服務質量、人口規模與城市級別直接相關。如北京、上海、重慶、天津的發展水平整體高過以濟南、大連為代表的副省級城市;這些副省級城市又普遍高過以鄭州、長沙、南昌為代表的省會城市;長沙等省會城市,又高於以邵陽、衡陽、岳陽為代表的地級城市;邵陽這些地級市又普遍高於縣級城市武岡市;武岡市肯定又高於所管轄的一些建制鎮。出現這種規律和局面,是因為中國的城市行政級別決定了資源分配權力的大小。北京作為首都雲集了大量的中央部委,中央部委掌握了資源分配的巨大權力,最終讓北京人口收入、產業級別、基礎設施以及教育醫療等的公共服務水平都明顯高過其他城市。

規模效應的經濟規律體現在,中國特大城市對資源有巨大的匯聚作用。規模越大的城市,一方面其產業承載能力越大,創造的收入和機會越高,而財政收入越高,就可以以更低價格和更高質量提供各種公共服務,其吸納資本、人才、技術、人口等的能力,相比於中小城市優勢非常明顯。這些年北京儘管一直採取極為嚴厲的行政人口控制辦法,但到2012年常住總人口達到了2069萬人,遠超其規劃控制的人口數量。這些年來,北京外來人口的增長速度呈現加速的趨勢。1996-2011年,北京外來人口年均增長37.4萬人;2000-2011年,年均增長44.2萬人;2006-2011年,年均增長67.8萬人。這些都表明瞭這一點。

另外一方面,城市的基礎設施投入是需要有人口和產業規模來支撐的,中國1.9萬多個建制鎮、建成區,平均人口僅7000多人,相當多的鎮不足5000人,對於這種規模的小城鎮或者略大規模的小城市而言,很難讓基礎設施投入有可持續的回報,從而使得更多的資本不會進入到這些小城市裡面,最終還是回到特大城市裡,分享規模效應帶來的可持續回報。還有一方面,當前中國特大城市總體還處於資源吸納而非溢出階段,最終出現了城市中強者越強、弱者越弱的局面,這從當前中國三大經濟極只佔中國國土面積的4%,而人口承載了18%,創造了40%的GDP就能夠清楚地感覺到。

可以說中國這種城鎮化的規律在短時間內很難改變,中國人口和資源向特大城市匯聚的趨勢難以改變。但之所以要提出發展中小城市和小城鎮,是因為目前中國的特大城市發展遭遇到極大挑戰:一方面是當前中國特大城市的承載力接近極限。最近發生的霧霾天氣、以及水資源短缺、交通擁堵,見證了中國特大城市已經開始染上大城市病,開始讓這些特大城市不宜居起來。另一方面,中國的城鎮化必須和發展好「三農」問題結合起來,需要一些中小城市和小城鎮的發展來支撐「三農」的發展。還有一方面是出於國土安全的因素考慮,不能完全按經濟規律而需要在一些特殊地方布局一些中小城市。

如何處理好這兩者的關係?在中國這輪新型城鎮化過程中,最佳路徑是大力推動以特大城市為龍頭的城市群建設。發展城市群的好處一方面是可以妥善解決特大城市、中小城市、小城鎮、鄉村合理布局、融合的問題,實現城鎮化和農業現代化的良性互動,既解決城市發展需要減少成本的需要,也可以盡最大可能實現生態、集約發展。另外一方面也符合「非均衡才是真正的均衡」這一中國城市布局的基本規律。從中國主體功能區的規劃來看,中國城市的布局只能在極小區域裡,不可能在960萬平方公里的全域內均衡分布,人口聚集也分布在三大經濟極和十八個重點開發區域這極小區域內,更大的區域是禁止和限制開發區域。歐美發達國家的城市化經驗也支持城市群發展的觀點。歐美其高達70%以上的人口是聚焦在城市,而這70%的人口大部分又聚焦在城市群中。目前美國三大城市群(大紐約區、五大湖區、大洛杉磯區)的GDP佔全美國的份額為67%,日本三大城市群(大東京區、阪神區、名古屋區)的GDP佔全日本的份額則達到70%,其人口也相應大部分聚焦在這個區域。

故在這輪新型城鎮化過程中,中國需要在除開長三角、珠三角、環渤海灣這三大城市核心城市群外,選擇在中國的中西部、東北地區,在發展條件較好、人口聚集較多、生態承受能力較強的區域,再建設數個以特大城市為龍頭的城市群。重點的區域應該選在中國主體功能區規劃的十八個重點區域之內,當前可以重點考慮長江中游城市群、成渝城市群、關中城市群、中原城市群,將其作為重點城市群,予以集聚建設。可以預見,未來中國城市群中的「3+N」格局將成為中國城市大多數人口的聚焦地。當然城市群是主平臺,並非是說這些城市群以外的區域的中小城市沒有機會,只是會更加凸顯各個城市自己的特點,因地制宜,挖掘其特色產業、資源的支撐,會更加凸顯生態性、農業性、國土安全性。

李克強作為這次中國新型城鎮化的主導者,在其「十八大」後第一次離京調研,就選擇了在江西九江召開長江中游地區的關於推進建設長江中游城市群的座談會。這已經透露出城市群將成為中國新型城鎮化城市布局主平臺的戰略布局思路。在這次「兩會」上,湖北、湖南、江西、安徽積極呼籲建設長江中游城市群,重慶代表團全團提議將成渝城市群建設為中國第四城市群。

從上面這些邏輯和信息中基本可以得出,城市群將成為中國這輪城鎮化建設的優先平臺和政策選項,中國城市群的「第四極」乃至「第五極」將呼之而出。



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