習近平如何破除阻礙改革的三大藩籬

【看中國2013年12月20日訊】中共十八屆三中全會標誌著重啟改革的開端。《決定》列出的60項改革任務有不少值得期待的亮點，凸顯新一屆領導「實質性改革」的決心，兌現了習李上任後的改革諾言，也印證了中國政協主席俞正聲在這次三中全會前所說的「改革範圍之廣,力度之大,都將是空前的。」如今距三中全會已一個多月，重啟改革的「路漫漫其修遠兮」味道也逐漸顯現。中共總書記習近平對此也有清醒的認識：「制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在於落實文件」。 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

中國人大財經委副主任委員吳曉靈也警示，「我們經歷了多少次三中全會，改革決定都是寫得很好。但遺憾的是，每一次落實的時候總會遇到一些折扣。」 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

中國改革，曾經失去十年。

上世紀90年代，當時的中國總理朱?基大刀闊斧推行改革，國企破三鐵、重整銀行體系、推動國企建立現代企業制度、建立市場經濟基本體系、加入世界貿易組織，為21世紀第一個十年中國經濟的高速增長奠定了基礎，印證了「改革是最大的紅利」這句話的深刻含義。

遺憾的是，這種良好的改革勢頭並未延續下去。過去十年，隨著國企扭虧、中央政府財政收入改善、經濟增速回穩，改革壓力開始下降。與此同時，改革步入深水區，利益的誘惑導致改革喪失動力。

在這樣的背景下，改革出現了停頓甚至倒退，口號式改革、忽悠式改革甚至「以改革之名行擴權之實」現象不斷出現。

一邊是政府權力不斷擴張，擠壓市場空間，李劍閣也曾指出「這幾年政府強化監管，我個人覺得已經到了不能理解、不能容忍的程度。」另一邊則是國企改革不進反退。過去的十年中，國企不僅未退出競爭性領域，反而在房地產等競爭性領域遍地開花。儘管1999年十五屆四中全會《關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》明確提出：「對企業及企業領導人不再確定行政級別」，但至今國企高管依然保留行政級別。一個很好的例子是，中組部2012年3月宣布將中國人壽保險集團、中國人民保險集團、中國太平保險集團和中國出口信用保險公司升為副部級單位，其組織關係及人事權已統一由保監會移至中組部。

還有在利益驅動下出現的法治倒退。重慶唱紅打黑堪稱破壞法治的高潮，地方政府公司化、權貴資本崛起，致使腐敗出現全面失控態勢，房叔、表叔此起彼伏，劉志軍、劉鐵男爭奇鬥艷。在徐明、丁書苗之流大快朵頤的時候，大量企業家開始為自我保護而移民海外。

回顧過去十年，失敗的改革為數不少：2003年十六屆三中全會《中共中央關於完善市場經濟體制若干問題的決定》提出了打破壟斷、政企分開、政府從經濟建設向公共服務轉型等一系列關鍵任務，但幾乎沒有被執行；2005年促進非公經濟發展36條無疾而終；2010年的新36條同樣如此；2010年國資委要求78家央企退出房地產，不了了之；2011部委三公經費公開，難言實質性突破；被寄語厚望的2012年溫州金融改革，沒有什麼建樹；2011－2012年的郭樹清股市新政亦黯然收場……

那麼，這次全面改革是否會例外地不打或者少打折扣？

任何改革的過程都是各種力量、利益的複雜博弈，能夠實現多少實則取決於正能量與負能量的消長。

目前阻礙中國改革的藩籬主要有三個方面：意識形態阻力、既得利益阻礙和官僚主義慣性，其中破除既得利益尤為艱難。

所謂意識形態阻力主要存在兩個思想誤區：一是社會主義必須堅持國有經濟。因此，《決定》在呼籲「保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭」的同時，再度重申「必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力」，釋放出相互矛盾的信息。第二個誤區父愛主義情節，害怕「一放就亂」。以上海自貿區為例，上海自貿區公布的首份負面清單，被批評為沒有任何突破，顯示官員仍不願真正放開，不信任市場的力量。上海自貿區有關金融改革的內容，也顯得過度謹慎。

而既得利益從廣度、深度和數量上都非常驚人，如何應對既得利益阻力顯得非常棘手。那麼誰才是需要打破的既得利益群體？

所謂既得利益，是指在現行制度安排下能獲得特殊利益的群體。以此標準衡量，十八屆三中全會的全面改革若能執行將對以下幾個群體造成衝擊：

首先是手握大權的政府部門，尤其是發改委和證監會。《決定》提出要讓市場機制發揮決定性作用、確立企業投資主體地位、市場機制能有效調節的經濟活動一律取消審批，這意味著政府部門的權力將大大收縮；《決定》提出IPO實行註冊制，意味著堪稱「中國最大審批權」的IPO審批權將退出歷史舞臺。曾任證監會副主席的高西慶最近回憶說，「我最早時候到證監會不久，證監會剛成立沒幾天，我們在開會時，我覺得證監會的發行審批這個權力不應該有，應該放出去。但有人就告訴我，不能這樣說，不然把證監會的飯碗砸了，我才知道證監會還有飯碗的問題。」省以下地方司法獨立、編織地方政府資產負債表、加強人大預算審核權力、規範征地制度縮小征地範圍等改革，有望約束地方政府公司化的亂象。《決定》提出「推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度」也將有效約束政府那只「到處亂摸的手」。

國企次之。過去十年，國企的日子很好過。2010年「兩桶油」的利潤輕鬆超過民企500強利潤總和。但須知，國企的巨額利潤主要來自壟斷地位以及在土地、稅收、貸款等方面的優惠。由於央企分紅幾乎不上繳財政，導致央企利潤成為央企內部人的「唐僧肉」。近年來，央企腐敗醜聞不斷並非偶然，尤以最近的中石油窩案為典型。

當政府部門和國企成為主要既得利益集團，這對改革絕非好消息。儘管利益集團在任何國家都是客觀存在，但中國的情況更為特殊。政府部門不僅是最大的既得利益者，也是改革方案的制定者。因此，改革很容易陷入「政府革自己的命」的悖論。一個人如何自己揪著自己的頭髮離開地球？所以才有不少學者斷言改革已死。

再次，官僚主義的慣性不容忽視，在絕大多數時候，官員不可能公然反對改革，但他們會以官僚主義的手法拖延，研究再研究，一個很小的問題也可能經年累月沒有進展。例如，上海自貿區於2013年3月李克強總理來滬考察時提出，2013年9月底掛牌，直到12月初央行才公布自貿區金融改革意見，但即使這個意見也缺乏足夠的細節，所以企業和投資者依然需要繼續等待和觀望。一個地方的局部改革都如此緩慢，要在全國範圍內推動《決定》60條改革難度可想而知。

那麼促進改革的正能量何在？

首先，《決定》列出了60項改革任務，其中一些任務比較明確、具體，越具體的方案實施可能性越大；其次，設定了2020年時間表，以此倒推，可以方便社會各界監督方案的進展；再次，中央全面深化改革領導小組，將有助於超越部門利益，克服既得利益和官僚主義的障礙。

當然，最具根本性意義的可能「正能量」還是政治家的領導力。突破既得利益的藩籬不外乎三種途徑：第一，既得利益者的覺悟，即高西慶所謂「靈魂深處的革命」，這種可能性在現實世界中極少發生；第二，來自民眾的壓力，這種壓力雖然重要，但既得利益可以假裝視而不見，久而久之民眾的不滿可能演變為破壞性的社會力量。突尼西亞、埃及等國發生的悲劇即為例證，這條路也是任何執政黨都不希望發生的；第三，政治家的領導力。在中國的現實權力體系條件下，能依靠的也就是這一點。政治家的領導力之所以能成為突破既得利益的關鍵，是因為它既是威脅性的力量，具有強制力，也可以是感召性的力量，能激起認同和支持。

政治家作為官僚集團的領袖，在中國的政治中被賦予了獎懲官僚的法定權力。因此，如果政治家能「不拘一格降人才」，像鄧小平當年破格提拔朱?基一樣唯才是用，體制內的改革者將獲得更大的空間。更關鍵的是，政治家必須敢於撼動那些對改革陽奉陰違的官員，否則難免出現「政令不出中南海」的局面。時任總理的朱?基在1998年國務院第一次全體會議發表講話時強調，「如果本屆政府都是‘好好先生’，我們就對不起人民，要做‘惡人’，不要說‘我們現在這個社會已經變成庸人的社會，都不想得罪人，我不同流合污就行了’，這樣想是不行的。」為了推動金融改革，朱?基曾打破常規，自己兼任中國人民銀行行長。只有在官僚體系中建立「改革者上，不改革者下」的獎懲機制，官員們才會「真」改革。

在中國這樣自上而下的權力構架中，在尚無法觸動權力運行規則的情況下，政治家的身體力行、以身作則往往更為有效，所謂上行下效，打鐵還需自身硬實則是中國權力實際運行的既成規則。如果國務院率先落實全國人大的任免權、監督權、決定權、立法權，把自己關進位度的籠子裡，那麼各級地方政府將更為容易地接受地方人大的制約和監督。「行勝於言」、「上行下效」，這樣的道理並不難理解。

對於目前中國新一屆政治家的領導力，從目前的種種表現而言，筆者認為尚可以選擇對此抱以期待。領導力要求敢於觸動利益，動真格的。從習近平厲行整風運動和鐵腕打虎的力度看，無論其用意如何，他的做法是認真的。習近平上任一年來，已有12位副部級以上高官落馬。作為「經濟總管」的李克強總理，顯示出對市場經濟的深刻理解，「不搞刺激」、「保持定力」、「改革是最大的紅利」等言論，顯示出他對推動政府自我革命的強大決心。而習近平在黨的十八屆三中全會上指出「在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內，思想不解放，我們就很難看清各種利益固化的癥結所在，很難找準突破的方向和著力點，很難拿出創造性的改革舉措」。這些承諾能否應驗實則直接決定著改革的進程。

當然，《決定》改革內容要100%得到落實，是不可能的。但即使只落實50％，中國也很有希望實現經濟發展方式轉型，跳出「中等收入陷阱」。

改革會打幾折，取決於政治家的抉擇、勇氣和智慧。但同時，政治家的行為又會受到社會輿論和民眾期待的影響，「政治家就是民眾的一面鏡子」，如果民眾能告別「犬儒主義」，關注、支持、參與改革，那麼改革就會少打一些折扣，國家就會多一分希望。（作者：中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長劉勝軍）

来源:英國《金融時報》中文網

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