重大歧見難以解決 俄烏談判不容樂觀(圖)

2022-04-04 06:51 作者: 黎蝸籐
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2022年2月26日清晨,烏克蘭最大的國旗仍在基輔飄揚。
2022年2月26日清晨,烏克蘭最大的國旗仍在基輔飄揚。

【看中國2022年4月3日訊】3月29日,俄羅斯和烏克蘭在土耳其進行了第六輪談判(第五輪面對面談判)。據說,雙方已取得「重大進展」。那麼,和平有希望了嗎?

先簡要回顧一下雙方前幾輪談判。首輪談判在2月28日在烏白邊境,沒有做出任何決定,只找到了一些可以預測共同立場的優先主題。烏克蘭方面透露提出「撤出所有俄羅斯軍隊,包括從克里米亞和頓巴斯撤出」的條件。同日,普京與法國總統馬克宏通電,提到停戰「三大條件」:1)承認俄羅斯對克里米亞的主權,2)解決烏克蘭國家的非軍事化問題,3)確保其中立地位。

第二輪談判3月3日在白波邊境的比亞沃維耶扎森林舉行,主要討論建立人道主義走廊的問題。第三輪談判3月7日在土耳其安塔利亞舉行,土耳其外長恰武什奧盧參加會談,俄烏雙方沒有達成任何協議,只在人道走廊問題上取得一些進展。3月10日,俄烏外長在土耳其安卡拉進行了首次高層面對面磋商,儘管沒有達成協議,但外長能見面說明有進步。

第四輪談判是3月14-17日的視頻會議。談判前,烏克蘭媒體稱從外交部可靠消息人士處得到了俄國提出的六大停戰條件。第一,烏克蘭永遠放棄加入北約的企圖,永遠保持中立地位。若如此,俄羅斯將保證烏克蘭的安全。第二,將俄語確定為烏克蘭的官方語言之一,撤銷一切限制使用俄語的規定。第三,承認克里米亞半島是俄羅斯領土。第四,烏克蘭政府允許盧甘斯克州和頓涅茨克州獨立,承認這兩個「人民共和國」為獨立國家。第五,烏克蘭徹底去納粹化,解散一切新納粹主義政黨和極端民族主義政黨,廢除一切美化納粹的法律和規定。第六,實現烏克蘭去軍事化,銷毀一切進攻性武器,解散擁有進攻能力的軍隊。而且,前五條必須「寫入憲法」。

會議後,烏克蘭方面形容已提出了「聽起來更現實」的方案,土耳其外長也形容取得進展。然而,根據土耳其方面3月19日透露,3月17日(大概在會談結束後),俄國總統普京打電話給土耳其總統埃爾多安,提出了俄國的「六大條件」:1)烏克蘭要保持中立,放棄加入北約;2)依據奧地利中立模式進行裁軍和相互安全保障;3)「去納粹化」;4)消除在烏克蘭廣泛使用俄語的障礙;5)承認對克里米亞的吞併;6)承認烏克蘭頓巴斯地區的兩個「共和國」獨立。可見,普京17日說的和烏克蘭14日透露的兩套條件基本一樣,無非次序換了一下。

到了3月21日的第五輪談判,雙方有了進一步進展。烏克蘭總統澤倫斯基說他準備討論烏克蘭承諾不尋求加入北約,以換取停火、俄羅斯撤軍和烏克蘭的安全保障,其中可能包括頓巴斯地區和克里米亞安全保障問題等。但所有協議中的重大妥協必須經過全民公投決定才能做實,因為這涉及修改憲法的問題。澤倫斯基也提出和普京「面對面」談判的建議,但俄國說只有當接近達成協議階段才能與普京見面。

到了第六輪的談判,雙方更形容取得重大進展,烏克蘭方面更說「已做好足夠的基礎讓俄烏兩國元首會面」。俄方也認為取得一定的進展。在戰場上,俄國此前宣布「第一階段作戰任務」結束,第二階段任務將集中在頓巴斯地區。會議後,俄國再宣布決定大幅減少在烏克蘭首都基輔及北部城巿切爾尼戈夫的軍事行動(但強調並非「停火」)。

這些都給和平帶來曙光,不少輿論甚至有一種「和平就在眼前」的樂觀。然而,對照原先的「六大條件」以及目前雙方公布的「讓步」,筆者對此非常有保留。當然要指出,談判細節是保密的,所以只能根據有限信息進行評價。

六大條件按照難易程度可分為三組:容易、中等、困難。相對容易的是照顧俄語的地位和「去納粹化」,中等的是「非軍事化」和「中立國地位」,困難的是兩個領土要求。從第六輪談判的焦點也可以看到:相對容易的基本沒有怎麼談,困難的也沒有怎麼談,雙方都在「中等難度」的條件上拉鋸。

1)俄語重新成為官方語言

在蘇聯時代之前,烏克蘭地區廣泛使用烏克蘭語。到了蘇聯時代,烏克蘭經歷了俄語化運動,俄語才普及。烏克蘭獨立前後,烏克蘭語重新成為官方語言之一,到了1996年,烏克蘭修憲,烏克蘭成為唯一的官方語言。但是由於俄語還被廣泛應用,在克里米亞等地俄羅斯裔還是絕大多數,於是在2012年,烏克蘭給予了一些地方政府,俄語作為另一種官方語言的地位。這有點類似加拿大的魁北克省,法語是官方語言之一的情況。2014年,在推翻亞努科維奇之後,烏克蘭國會曾通過激進的廢除俄語在地方政府作為官方語言的法案,但該法案被否決。於是至今,在地方政府,俄語還是官方語言。

一個國家採用什麼語言為官方語言,本來是一個國家內政,外國無權干預。但礙於烏克蘭的實際情況,以及俄語至今也是地方政府官方語言之一,把俄語重新定為全國的官方語言也不是無法接受的事。況且定為官方語言是一回事,實際上如何操作又是一回事,有很多可以自由解釋的空間。而且,烏克蘭最好的策略,就是把其他「少數民族」語言也定為官方語言(比如克里米亞韃靼語、猶太語和波蘭語),以便「稀釋」俄語作為官方語言的實際效果。這有點類似臺灣的情況。

2)「去納粹化」

這個條件幾乎沒有可執行性。烏克蘭是否存在「新納粹組織」?存在的,但類似右翼組織全歐洲都有,就連俄國自己也有。基於言論自由和結社自由原則,西方國家不可能禁絕。很簡單,如果指定「亞速營」是非法組織,解散之後換個名字重新成立組織也不是難事。如果明目張膽地鼓吹種族優越主義被禁止,那麼換個說法也一點都不難。判定是否「新納粹」也沒有統一的標準,你說是,他說不是,只會互相扯皮。歐洲對納粹言論和結社最敏感的,執法最嚴厲的非德國莫屬,但就連德國也有「新納粹組織」崛起,可見一斑。

難於執行可能導致兩種相反的後果。一方面,如果烏克蘭承諾「去納粹化」之後,有可能執行不力會被俄國責難。但另一方面,由於這個承諾幾乎不可能百分百執行,所以俄羅斯也未必就會把這個條款當真。這個條款很大程度上只是給普京一個台階可下而已。

由此可見以上兩個問題都不是什麼障礙,實際上也從未成為談判焦點。

3)和4)中立國和非軍事化

過了相對容易的條件的「淺水區」,就進入實質問題的拉鋸區。第六輪談判的讓步(或妥協)重點也在於此。非軍事化和中立國雖然是兩個條件,但適宜把它們一併考慮。因為無論非軍事化還是中立國也好,都牽涉到如何保障烏克蘭的安全的問題。

綜合各方的說法,烏克蘭提出了新建議:

1)烏克蘭願意成為國際法保障下的永久中立、不結盟、無核武器國家,即所謂「中立化」。

2)如果沒有得到包括俄羅斯在內的「安全保障國」的同意,烏克蘭將放棄加入軍事聯盟(即不加入北約),不在其領土上設立外國軍事基地以及外國駐軍,不舉行軍事演習。即所謂「非軍事化」。

但相應地,烏克蘭要求得到明確的安全保證。

1)烏克蘭的安全由國際擔保,安全擔保國除了聯合國安理會五常(美國、英國、法國、中國和俄羅斯)之外,也納入土耳其、德國、加拿大、義大利、波蘭和以色列。

2)烏克蘭可援引北約第五條(集體防衛權),一旦有國家(俄國)入侵(發生任何針對烏克蘭的戰爭、侵略、軍事行動和任何變相的混合戰爭時),安全擔保國須在三天內進行磋商,而且有法律義務對烏克蘭提供國安援助,特別是提供軍備和設立禁飛區。

3)目前有爭議的領土(克里米亞和頓巴斯地區)將不包括在安全擔保範圍內。

4)作為補償,俄羅斯不得反對烏克蘭加入歐盟。俄國似乎也願意答應。

應該肯定,烏克蘭提出的建議非常有價值,但「保障機制」目前還非常抽象,或者說不可靠。如何把保障清晰化,是下一階段談判的關鍵。

對於烏克蘭答應中立和不再堅持加入北約,這都值得讚許。但筆者正如此前曾分析,烏克蘭答應「中立」也不見得是難以作出的決定:如果不是克里米亞被搶和頓巴斯戰爭,烏克蘭也不會拒絕「中立」的地位。同理,烏克蘭本來也並非一味要加入北約和「反俄」。在克里米亞被奪事件前,烏克蘭對加入北約並不熱衷(2014年的重點是加入歐盟)。它變得一心要加入北約,乃是俄國非法兼併克里米亞及策動頓巴斯兩個「共和國」獨立之後,不得不為的「應激性反應」。

烏克蘭本來加入北約就相當不容易,況且經過這幾個月事態的演變,就是瞎子也可看到,烏克蘭加入北約並不實際。

烏克蘭提出如果放棄加入北約乃至答應「中立」,就應該得到相應的「保障機制」,這個要求合情合理。烏克蘭要加入北約,無非就為了北約有一個保障的承諾和機制。然而,在不加入北約的情況下,如何確保「保障機制」是可行的,成為一個大難題。

國際社會都記得,在1994年的《布達佩斯安全保障備忘錄》中,烏克蘭放棄核武器,作為回報,俄英美三國(後來加上法中兩個有核國家)保證烏克蘭的主權獨立和領土完整。這本來就是一種「保障機制」。然而有用嗎?實踐證明,2014年俄羅斯趁烏克蘭沒有核武器就侵略搶走克里米亞。至於英美,固然反對俄羅斯侵略,實施制裁措施,但都是隔靴搔痒。至於中國就更不提了,好像完全忘了這回事一樣。既然曾經令烏克蘭放心的《布達佩斯備忘錄》「保障」被證明是沒有用的,那麼新的「保障機制」又如何能給烏克蘭信心呢?

然而問題就是,就算那些國家肯「保障」,那麼一旦俄國入侵,這些保障國真敢於提供直接軍事介入嗎?真能提供「禁飛區」嗎?這要冒著和俄羅斯開戰的風險,這些國家都願意承擔嗎?

而且,先不說有多少國家原因成為擔保國,光是把一大堆國家拉進來作為擔保國,筆者就很懷疑成效。擔保國也不是越多越好,多了一些三心兩意的國家,到時就成為扯皮大戰,反而起不到真正的擔保作用。

與「中立」相關聯的是「非軍事化」。很顯然,要烏克蘭完全取消軍隊不現實,那麼「非軍事化」的程度,就極大影響了「擔保」的可靠性。

如果烏克蘭的軍力還大致維持現狀(但答應不發展「大殺傷武器」和加強軍備),那麼假設擔保國能輸送軍備和設立禁飛區,烏克蘭就大概率能抵禦一陣。然而,和「去納粹化」不同,「非軍事化」有很明確的可驗證標準,比如有保持多少軍隊,能擁有什麼武器等等。這些問題在第六輪談判中還沒有具體觸及,但可以想像,俄國肯定不會允許烏克蘭的「非軍事化」是「做做樣子而已」,必然要求烏克蘭大幅降低軍力。在這個問題上一定會進行激烈的角力。

假設烏克蘭按照俄羅斯設想的「非軍事化」要求,那麼就基本失去防禦能力了。其實單就烏克蘭提出的沒有經過擔保國(主要指俄羅斯)同意,就不能軍事演習,這已是「自廢武功」。很可能這八年來,這支由北約訓練的烏克蘭部隊將不復存在。烏克蘭大概率回到2014年時那種軍備弛廢的時代,那麼一旦俄國入侵,西方即便按照條約提供武器又有什麼用?即便設立禁飛區就真能抵擋俄國的侵略嗎?(說實在就算現在,設立禁飛區也用處不大)。

以上討論是站在烏克蘭立場分析的。站在俄羅斯立場,對「中立國」的理解肯定不是如同瑞士奧地利那類真正的「中立國」,而是成為一個「芬蘭化」國家,比如不能有「反俄言論」,不能有「反俄政策」等等。如果烏克蘭以後不能服服帖帖小心翼翼,就很容易會成為俄羅斯干涉的藉口。如何在談判中,拉近這兩類對「中立國」的不同理解,相信也不是一件容易的事。

5)和6)有關克里米亞和頓巴斯地區的領土問題

領土問題一直是最難點。從第一輪談判烏克蘭要求俄羅斯歸還克里米亞和撤出頓巴斯地區看,雙方分歧極大。在以後幾輪談判談得也不多,但原因不是不重要,而是「沒法談」。

在民族主義情緒高漲的國家,沒有人膽敢在領土問題上讓步。即便菲律賓在中國壓力下也沒有在幾塊礁石的「黃岩島」(民主礁)上退讓。更何況是克里米亞半島和頓巴斯地區這兩片人口眾多,經濟發達,地理位置重要的土地?

別看現在澤倫斯基是英雄,一旦他作出讓步,立即就會失去政治正當性被轟下臺(當然他不會這樣做)。現在烏克蘭願意把「領土爭議」和停戰脫鉤,並提出「在15年內通過雙邊談判」解決俄羅斯於2014年從烏克蘭兼併的克里米亞半島問題,算是做出了相當大的讓步。

即便如此,澤倫斯基還堅持,烏克蘭政府的妥協都必須進行全民公投,必須獲得公眾支持才會經由議會批准。在「割讓領土」的問題上(加入真的做出這樣的妥協),全民公投通過的可能性為零。

然而,在俄羅斯方面,正如筆者在開戰前就討論到,俄羅斯這次在烏克蘭事件上的最主要目的有兩個:第一個就是要固化克里米亞和頓巴斯地區的佔領,第二個才是北約東擴問題。因此,烏克蘭提出的長期談判方案,根本不能滿足普京的胃口。頓巴斯地區可能還好說,克里米亞在俄國看來已經是「俄國領土」,澤倫斯基還要「談判解決」,根本不可能接受。

值得指出的,筆者盡量避免用所謂的「擱置爭議」去形容「烏克蘭方案」。在中文語境下,這很容易和釣魚臺南海等「擱置爭議」相混淆。比如,當年中日達成「擱置爭議」的默契,日本真的長期沒有進一步固化其對釣魚臺的實控。但現在克里米亞和頓巴斯都在俄國手上,俄羅斯可不會像日本人那樣「傻乎乎」地乾等。「擱置爭議」就等於給俄羅斯大筆時間去固化對這兩個地區的統治。實際上,兩個傀儡共和國已經急不及待地要「公投加入俄國」了。因此,有的中文輿論說什麼在這些領土問題上,「要擱置爭議」、「當代人解決不了的問題,讓更聰明的下一代解決」等等,實在太壞了。

以上我們討論的,還是俄國提出的六大條件,但談判還有很多其他方面,會構成更大的問題。比如俄軍現在佔領的烏克蘭領土(克里米亞和頓巴斯之外)怎麼辦?頓巴斯地區是否退回戰前控制狀態;有關戰爭賠償(無論用什麼名義)和對戰爭罪行的追究等等。

進一步說,在俄羅斯在戰前提的「三大要求」:北約不東擴,撤走俄羅斯周邊戰略武器,北約退回1997年邊界,都是以北約為談判對象。美歐對俄羅斯的制裁則是新增的難題。美歐剛剛做出了能源大轉向的決定,不可能因為烏俄停戰就退回原狀等等。這些問題都是烏克蘭戰爭解決的構成部分,但目前的烏俄談判顯然無法把包括進去。

此外,俄國雖然宣布減少在烏克蘭首都基輔等地的軍事行動,但攻擊依然持續。邊打邊談,以戰場上的成績決定談判桌上的籌碼,是一個頗為長的過程。就算談判在近期有一個「停火協議」,但烏克蘭戰爭肯定還要持續下去。

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