中国改革走到哪里了?

2011-10-25 12:07 作者: 王小鲁

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今天讨论改革问题,我谈谈个人判断。中国改革走到哪儿了?我的看法是,经济改革没改完,政治改革没起步。

从十三大以来,每一届党代会报告里都说到要推进政治体制改革。但是到底怎么做,好像没有看到多少实质性的推进。

经济改革没改完,主要表现在什么地方?我认为现在非常突出的一个问题是垄断问题,和垄断性收入、资源性收入的分配问题,以及要素资本化产生的收入怎么分配的问题。30年改革,大体上形成一个市场体制,形成了市场竞争,民营经济发展起来了,完全不同于过去旧的计划体制了。但是现在开始出现了这么一种倒退的趋向,政府调控资源、垄断性企业控制资源的程度在不断加大。为什么会是这样?恐怕有几个东西没解决。

首先是垄断部门的问题,很多经济学家一直在说,怎么解决垄断问题?就是要放开市场、要竞争、要私有化。但是我认为这个话没有说全,实际上有些部门是没办法靠竞争解决问题的,比如石油,石油是在地下埋着,资源有限,哪个国家也没有形成完全竞争的石油部门,结果或者是政府垄断,或者是私人垄断。私人垄断是不是比政府垄断好一点?不见得,俄罗斯90年代休克疗法,通过幕后交易把石油产业给了私人,最后形成几家私人寡头垄断整个国家的石油行业。这并没有解决垄断问题,同时造成财富分配极大的不公平。

从这个角度看,经济学家说加强竞争,消除垄断,对一些行业来说是对的,但对于像石油这样的天然垄断性行业,是文不对题,没有找对要害。现在这些天然垄断性行业、资源性产业,恐怕首先要解决资源收益和垄断性收益怎么分配的问题。资源税改革已经说了很久,也搞了试点,现在说要动一动,这是进步,但是动得有限。据说油气资源只按从价征收5%。煤炭不包括。那么多煤老板靠钱权交易,在权力庇护下发了大财,到处炒房、囤房,推高了房价,也败坏了党风、政风。说煤炭不需要收资源税,有充分理由吗?

资源收益不是一般的经营性收益,我认为资源性收益的大部分应该纳入公共财政,应该作为社会保障和公共服务的来源。现在收5%的资源税,我觉得还是没有彻底解决问题。现在的实际情况是资源性部门,像石油、煤炭,高额利润,部门之间苦乐不均,收入差距极大。这方面的改革,看来阻力很大。

再有,像国有企业红利上缴问题,现在的国企利润中相当大的部分来自垄断性的行业,主要是垄断利润。垄断利润怎么办?现在说5%、10%、15%上交,而且归国资委支配,这也没有解决根本问题。非国有企业要给股东分红,而国有企业不用分红或者少分红,实际上就是享受变相的国家补贴,和非国有企业不在同一条起跑线上,是违背公平竞争的市场原则的。加上其垄断地位,就形成了更大的失衡。我认为在经济领域里,应该通过制度性的变革来改变大宗的资源性、垄断性收入的分配格局。

还有一个土地资源,是个关键问题。现在土地出让金一年三万亿,地方政府扣除征地、拆迁、开发费用后的净收入至少还有一万几千亿,也不纳入财政预算。说是纳入了政府性基金收入,可是在政府公布的财政收入和预算外资金收入中都没有这笔钱。这笔巨额收入是怎么花的?更不透明。这造成了大量的腐败、大量的幕后交易。而且未来70年土地使用权的收益,一次收取,一次花掉,当然会推高房价,让老百姓无法承受,同时预支了未来发展,也导致公共资源的大量浪费。各地搞了大量中看不中用的形象工程、政绩工程,和超豪华的政府大厦,这浪费了多少公共资源?

现在大家在说收入分配失衡,我觉得导致收入分配扭曲最重要的来源是来自垄断性资源的收益。除了石油、煤炭等等这些资源,还有土地出让金是更大的一块。

现在的土地出让金制度要不要改?要改的话,方向应该是用房产税来代替土地出让金。房产税逐年征收,纳入财政预算。但这要动的就是整个财政体制。因为现在的财政预算分配体制,就没有给地方政府足够的常规预算来维持他的公共服务职能。地方钱不够,怎么办?要么靠“跑部钱进”,到北京的衙门来活动,要么就要靠卖地。结果靠出了一大堆的腐败。要改变这种状况,整个财政体制都要动,重新界定中央和各级地方政府间的财政分配。

那么每一级地方政府的财政预算怎么核定?必然要解决财权和事权挂钩的问题,必然要重新界定每一级地方政府、每个部门的职权范围。你要它干什么,要完成什么任务?政府的主要任务是提供公共服务。在这个前提下,根据各级政府、各个部门的职责,核定他们应有的财政预算。重新整治整个政府预算体系,把所有没有放进预算内的收入统统纳入预算。同时也要解决党政机构臃肿庞大、人浮于事的问题,职能重叠的问题,部门分割、互不协调的问题。政府职能和工作程序要制度化、法制化,要向社会公开,透明运作,接受公众监督,扩大民主参政的范围。

没有这样的制度改革,解决不了政府职能转变的问题,也改变不了中国收入分配的乱像。因此这应当包括土地出让制度的改革,财政预算体系的改革,税收体系的改革,实际上还应当包括整个政府管理体制的改革。后者应该属于政治体制改革的内容。关键是看想不想改,有没有这个历史责任感,要不要对中国的未来负责。

再说政治体制改革。政治体制到现在为止,我认为和上世纪80年代相比,有些方面是退步了,多数方面没有进步。80年代的时候,已经开始研究和设计政改方案,最先提出的是党政分开,解决以党代政的问题。这个问题,到现在解决了吗?不但没有解决,而且变本加厉,问题更严重了。每一级地方的党政大权全部在党委第一把手的手里,权力过度集中,没有监督、没有制约,一个人说了算,就造成了严重腐败,造成了家长制、随意决策,甚至买官卖官,乌烟瘴气,造成了一系列政治上非常恶劣的现象。

要解决权力过度集中的问题,党政分开是一个最初级、最起码要解决的问题。首先不要以党代政,各级党委不能代替政府进行行政决策。要改的话,首先要把这个规矩改了。各级政府承担的职能,由政府负责,政府实行行政首长负责制。地方行政首长接受上级政府领导,同时接受同级人大和社会公众监督,质询,直至弹劾。党委不能代替政府决策,我认为这是政治体制改革第一个要改的东西。

接下来,各级人大的选举制度、机构设置、工作程序等等体制要改革。人大代表的产生要代表民意,反映老百姓的意愿和要求,不能当摆设。人大开会几千人,怎么参政议政?各级人大代表人数至少减少一半或者三分之二,变成一个实实在在议政的机构。人大应该有弹劾政府首长的权力,党政机关不得干预人大的合法选举、投票过程和投票结果,让人大真正代表老百姓监督执政党和政府。

司法独立也是一个急待解决的大问题。各级法院应该对人大负责,而不是对地方党委负责,对书记负责。实行独立司法,独立审判。司法体系也要接受社会公众监督,才能制止司法腐败。中国要实实在在地从人治社会走向法治社会。

我们希望不要让权力腐败到社会崩溃,葬送国家前途。现在有人在提新民主主义,我觉得讲这个事是有进步意义的,但是也有很大的局限性。当年讲新民主主义,说的是工农联合政权,加上民族资产阶级、小资产阶级,四个阶级联合政权。这个东西现在还准确吗?简单回到50年代、或者回到40年代,能解决现在的问题吗?我觉得远远不够。

当时中国共产党提出来中国要搞宪政,搞民主政治,要打倒所谓国民党专制独裁政权,建立一个民主和法治的新国家。1949年以后发现完全不是这么回事,特别是文革时期彻底背离了这个方向,打倒四人帮以后也没有得到彻底纠正。政治改革还要朝民主和法治这个方向走。如果不解决这个问题,政府就会越来越腐败,越来越脱离老百姓,难免不重蹈当年满清政府的覆辙。

关键是怎么一步一步地推进政治体制改革。你要朝宪政方向走,要朝民主方向走,这是不可违背的历史大潮。不要逆历史潮流而动,也不要只说不动。

本文对原文有所删节



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