何清漣：政府與官員共同分贓？ ──評中國政府反腐奇招「一二三工程」

中國的狀況，真是應了美國哈佛大學教授費正清的一句名言：中國是記者的天堂，統計學家的地獄。這個「天堂」之意，是指記者可以在中國發現無窮無盡的新聞題材。最近，中國各大媒體狂熱推薦的反腐新招「一二三工程」 （全稱為「新世紀中國懲治和預防腐敗對策研究」，）又得讓外國記者們跟著忙乎一陣，發表各種沾得上邊或者毫不沾邊的「分析預測」。

不過，筆者認為，「一二三工程」不但不是反腐敗的創新，反而展現了中國政府在反腐敗問題上已經智窮力竭。

是貓聰明，還是碩鼠更聰明？

這樣一個上百人參與並修改了36遍的「反腐秘籍」，其實並沒多少新意。逐項分析，就會發現有些是中國政府近年來在一些地方試行過的，有些則是清王朝的故智。比如開設退贓的全國性公開帳號一舉，就是深圳五六年前曾經試行過的反腐舉措，當時叫做 「廉政帳號」，鼓勵貪官們匿名退款。但據說開設半年多後，只收到過兩筆贓款，一筆350元（人民幣），一筆只有200多元。貪官們似乎深諳中國共產黨多年來牢獄裡那套「坦白從嚴」，說得越多，治罪越重，所以深圳市南山區公安局局長彭虎，因貪污被逮時，根據自己辦案經驗，堅持不吐任何辦案者未掌握的情況，最後只能落實50多萬元贓款，其它贓款，只能得個「巨額財產來源不明罪」（最高量刑是5年）。落網者尚且如此，未落網者自然更存僥倖之心，這「廉政帳號」自然也就無疾而終。

所謂「存款實名制」，中國早在1998年就開始推行，這一制度要求中國公民到銀行存款必須提供身份證，以供查驗。而貪官們也自然有高招對付，不過是將家裡遠支近親包括保姆的身份證全部用上，有些借來的身份證就乾脆由貪官家人代為保管，使用起來極其方便，於是很多鄉間老婦與農村來的小保姆都成了名義上的數百萬富翁。一般而言，這些貪官的親戚多有求於這些官員，只要官員本人沒出事，誰也不敢黑了他的錢，所以政府本意是想釣魚，但無奈魚很聰明，通過「存款實名制」暴露的貪官竟然幾乎沒有。

家庭財產申報制度也已經用立法的形式於1996年出爐，並先在北京深圳等地試行，但結果是官員們人人隱匿財產，政府也無法查糾隱匿者，因為法不責眾，走走過場罷了。至於獎勵舉報者50％，當然是出於「重賞之下必有勇夫」的考慮，問題在於，中國的貪官污吏早就結成一張張巨大的利益網路，舉報者飽受打擊，最後被弄得家破人亡者不在少數。更何況，「外部人」不瞭解內情，據風聞檢舉往往難以查實，而「內部人」如果不發生分贓不勻之事，又有誰願意檢舉？而這一反腐秘籍沒寫到的還有各地反貪機構正在實行的一招，即辦案者可以按案值提成（如深圳提成為25－30％）。那些拿著納稅人錢的檢察人員，也因此只對那些案值大的貪污腐敗案感興趣，因為投入的人力物力差不多，但可以多賺錢。而那些案值小些的貪污腐敗案則無人願意經辦，在富裕的廣東省就是如此情況，一二百萬元以下的貪賄案件即使有人檢舉，檢察機關也不願意立案，一些有心的檢察官員則抓住把柄，伺機敲詐這些小貪污犯。

師清朝故智的退贓制度：竊賊手裡強盜打劫

還有些措施則是兩三百年前清王朝的故智。以俸養廉，有如清中葉興起的「養廉銀」制度與新加坡的「高薪養廉」。新加坡的高薪養廉顧名思義即可明白，而清代的 「養廉銀」今人多有不知，在此略加介紹。清代完納田賦用銀子，因散碎銀子成色不一，且鑄成成色一致的官銀有損耗，稱之為「火耗」或「耗羨」，因此官府在徵收田賦時要加征「火耗銀」，這就成了官吏們營私舞弊之淵藪，有的每兩正賦之外加至三四錢，有的加至五六錢，發展至後來，甚至成了稅輕耗重。雍正皇帝考慮到當時官員俸祿低這一特點，體諒下屬，將各種貪污腐敗的陋規合法化，創設「養廉銀」制度，一是將原來全部被地方官吏侵吞的耗羨銀提解歸公，上交藩庫；二是將各省歸公之後的耗羨銀的大部分撥給各級官員養家餬口之用，稱之為「養廉銀」，時為雍正十年。但歷史證明，「養廉銀」制度將官員們的灰色收入變白之後，卻並沒有養出清官廉吏，貪腐之風日熾，用雍正皇帝恨恨不已時的話來說：「貪官污吏，殺不勝殺」。

退贓則有如清乾隆時期推行的「議罪銀」制度，等等。雍正帝之子乾隆皇帝統治中期，為了滿足日漸龐大的開支，乾隆開始創設「議罪銀」（又稱「自行議罪銀」、 「罰銀」與「罰款」）制度，各省總督巡撫因過失、犯罪而交納的議罪銀少則萬兩，多則數十萬兩，一般解交內務府廣儲司，成為天子私庫。這一制度開設以來，涉及官員之多，銀兩數額之大，對當時宮廷財政以及吏治敗壞的影響均前所未有，負責為乾隆辦理議罪銀繳納事項的和王申則因此中飽私囊，成為歷史上罕見的巨貪。

議罪銀製度之弊，從其實質來講，是皇帝對銀子都進了貪官污吏這些竊賊們的私囊嚴重不滿，於是就利用手中操有生殺予奪大權，讓竊賊們拿出部分來分贓，整個行動有如中國民諺所言，「竊賊手裡強盜打劫」，其本意並不在於制止貪污腐敗，而在於分贓。故當時就有官員上奏指陳：以繳銀代替行政處份，讓貪官得以逃避法律制裁，導致法紀敗壞，大多數官吏的失職與不法行為得到包庇。巨額議罪銀的繳納，不僅有悖於養廉銀的本意，而且成了地方督撫們勒派下屬的藉口，逼得少數不貪者也只有走上貪污一途。

每每讀到這些層出不窮的貪腐新聞，連筆者都頗感驚訝：歷史轉了一圈之後，中國人總是又習慣地回到舊路上去。可以說，現代中國的貪賄形式在清朝都出現過，比如中國官場逢年過節送紅包，以及利用生日送禮，在清朝的術語叫「三節兩壽」。「三節」是指春節、端午和中秋，「兩壽」是指官員自己和官員夫人的生日。現在領導幹部出差（尤其是出國考察）收受的紅包，在清朝謂之「程儀」。請官吏辦事送的紅包，在清朝稱作「使費」。請中央各部批准什麼東西，遞上去的紅包叫「部費」。還有今之「防暑費」、「降溫費」等於清時的「冰敬」，今之「取暖費」等於清朝之「炭敬」，連同政府號稱反腐敗的措施都追摹清代故智。參與「一二三工程」這一國家級研究課題的人大都有「教授」「研究員」頭銜，但官場官員們卻未必精通史籍，這種今貪官追摹古貪官行事方式，難道真是中國的文化密碼在起作用？

退贓等於交納「官位保險金」？

再回到所謂「一二三」的「二」，即第二條規定。這條規定實際上等於讓官員交錢買「官位保險」，不管你貪污了多少，只要交上「買路錢」，上峰就既往不究了。這不等於放縱權力搶錢麼？其效果有清代的「議罪銀」制度的實效在前，這裡就不多說了。

第二條規則只在一種情況下有效，那就是假設官員們個個貪污腐敗，「洪洞縣裡無好人」，個個都貪污，中央政府以此為前提，向地方官們勒索金錢，每人都得按官員職位高低，亦即官職本身的含金量向上峰交納「官位保險金」。此措施實際上等於讓貪污腐敗合法化。說穿了，是政府看到貪官們肆意貪污而無法禁止，乾脆連政府起碼的臉面與尊嚴都不要了，用這一方式確立政府與貪官共同分贓的機制。

對中國政府來說，困難在於他們雖然滿身膿瘡，但非得將自己的滿身膿瘡說成「艷如桃李，燦若春花」，社會主義制度具有資本主義無法比擬的優越性。「我們的幹部隊伍95％以上是好的與比較好的」，這一類自欺欺人的話如今雖然已經不再常提，但「中國共產黨一心為人民，中央領導無比英明正確偉大」等類話語，卻還是經常見諸《人民日報》等官方媒體與文件。所以中共政府絕對不肯承認貪污腐敗是其行政體制運轉磨合不可缺少的潤滑油，因此之故，第二條也就不能硬性要求每個官員退贓，只能建立於官員們自覺自願地退贓這一前提之上。

但問題在於，官員們在貪污之時就已經抱定一條宗旨：抓到我算我倒霉，沒抓到就死不認賬。再加上中國政府在《關於懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》中，明文規定凡巨額財產來源不明，不管金額多大，都只「處五年以下有期徒刑或者拘役，財產的差額部分予以追繳」。而貪污腐敗案件則規定「五萬元以上為重大案件」（考慮到中國動輒上千萬的巨貪，這條標準真讓人笑掉大牙），而重大案件的量刑標準則隨機性很大，可以掉腦袋，所以貪官們早就精研法律，凡落網者，即使家裡搜出數千萬巨資，都只說記不清來源，反正按照法律，你判不了我死罪。所以中國官場有句話：「反貪不反貪污得多的，也不反長了眼的，就只反沒有心眼的」。既然反貪機構本來就不知道誰貪污與否，為什麼要自暴其罪，沒病找病？

更何況，深圳曾經行使過此高招，無功而返。又有什麼理由認為深圳做不到的事情，在別處就能夠做到？難道別處官員智商比深圳官員的智商低，容易上鉤？可以說，第二條高招幾乎沒有考慮貪官們的基本心理與已經具有的豐富反偵查經驗，相信其結果最多也只能重複深圳廉政帳號上的黑色幽默。

是縱容腐敗參與分贓還是反腐？

　 這一課題的負責人王明高認為：「反腐好比撒網捕魚，關鍵是漁網必須沒有漏洞，才能夠捕得到魚！」 他還指出，現有的反腐方式，注重事後查處多於事前預防，出現問題之後，又簡單依靠「堵」的辦法來補漏洞，在現實中難以收到成效，必須以制度構建為根本。

上述話聽起來不錯，但實際條文卻滿不是那回事。上述一二三條沒有一條是屬於制度構建的內容，更談不上事後反腐。政府「捕魚」的要點，是想迫使貪官污吏在自己貪污的錢中切出一塊來，交「官位保險金」罷了，根本與反腐的本義背道而馳。公眾並非傻瓜，在網路上對「一二三工程」痛加詈罵者很多。看來，對這方案最滿意的機構應該是中央紀律檢查委員會與國家反貪污賄賂局了，試想想當年和王申富可敵國，經辦「議罪銀」這種肥差的油水還能少了？

中國貪污腐敗之風難以遏制，其真正原因在於一黨專政，對權力缺乏任何有效的監督機制，所謂中紀委，反貪局，那都是中共自己監督自己的「同體監督」，加上中國的媒體受控，只能歌功頌德，不能稍揭逆鱗，政府對於「揭露社會主義陰暗面」的記者與媒體往往誣之以他罪而判以重刑。根據世界反腐經驗來看，異體監督的效果優於同體監督，道理很簡單，再好的外科大夫無法給自己動手術(文章僅代表作者個人立場和觀點) 看中國網站 禁止建立鏡像網站 。

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