1500億元農信社改革資金將打水漂 對「花錢買機制」的質疑?

2005-11-27 07:18 作者: 中國大陸 居安思危

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中央銀行為這次農村信用社改改革資金「買單」1500億元,目的是為了明晰產權關係、理順管理體制、轉換經營機制;加強金融管理、改善金融服務;從根本上有效化解和防範農村信用社的金融風險,不斷增強農村信用社為「三農」服務的實力和功能。「花錢真的能買到機制嗎?」,我認為:一、機制靠花錢是買不來的。機制受體制的制約和約束,在較為集中的管理體制下談靈活的機制,是很難起到改革決策者的用意的。二、農村信用社的改革是一項長期而艱鉅的任務。必須建立分階段的、長期的方案,靠一年內得到申請資格、四年內符合兌付條件,是難以從根本上解決問題的。三、制約農村信用社改革「釜底抽薪」的良方未找到,靠「揚湯止沸」的花錢解決一時的問題,沒有長效機制作後盾,即使眼前達到了條件,歷史問題雖解決,形成的原因未找準,反彈的問題還會形成。花錢只能是打「水漂」。

一、產權不明、管理不順、機制不靈

1、產權關係難以明晰。從現象上看到,農村信用社是由社員出資入股的合作社,從本質上說,合作制已經名存實亡。社員本人都不知道自己對信用社有所有權,貸款得不到優惠、股金得不到分紅、經營得不到參與,在農村已經是司空見慣、見怪不怪的事。產權的名存實亡,不用說使入股社員參與信用社的經營管理,就連對其產權的監護也難以落實,形成合作形式下的銀行經營模式、一級法人形式下的垂直領導模式、企業經營形式下的機關管理模式。這種怪現象發生的原因在上層,而申請專項票據要求解決問題的責任卻落到基層,如何解決?是否解決得了,成了基層難以解決的問題。

2、管理體難以理順。建國以來,農村信用社管理體制經受了多次的變革。50年代在人民銀行大一統管理體制下「惟命是從」;60、70年代,在人民公社和貧下中農管理體制下「故步自封」;80、90年代,在農行管理農村信用社後,靠農行走向商業化、考慮自身效益後的「餐羹冷炙」下生存;1997年至2003年,在人民銀行管理的羽翼下「受寵若驚」;2003年後,又在銀監會的管理下,獨享對金融機構同等監管下的優惠;在改革後,又要再起爐灶,在省政府的管理下,經營金融機構業務。不斷變換的角色,讓信用社在管理上找不著北。管理體制難以在短期內理順,省政府對省聯社、各地市縣信用社的管理,需要一個較長的時間、在較科學的管理和摸索下,才能理順關係。

3、經營機制難以轉換。

多年來,農村信用社形成了三種混合模式。一是合作形式下的銀行經營模式。農村信用社形式上是合作制,靠股份合作資金起家,走的卻似銀行管理的路子。行合作之名,走銀行之實。二是一級法人形式下的垂直領導模式,農村信用社是獨立法人,真正對入股社員負責的是基層法人,但獨立法人的自主權卻有限;基層信用社對上級社參股,應對其參股的縣聯社、市聯社、省聯社的經營監督,但作為獨立法人的監督者卻要受縣聯社考核和管理,縣聯社要接受市聯社的監督,市聯社要接受省聯社的指示,省聯社要接受省政府的領導;監督者成了被領導者,被監督者卻是基層法人的決策者。所有者成了形式上的所有人,決策者成了實質上的管理者。這種產權上的不對稱、決策權利下的不對等,一方面會形成責任上的分不清,另一方面,會贊成決策者的腐敗。三是企業經營形式下的機關管理模式。企業經營有企業經營的管理方式,合作經營更應具有其獨特的經營模式。在中國,合作經營完全套用的是國有銀行的經營模式,國家機關的管理方式。過去的經營中對盈利虧損、業績好壞、工資、獎金、福利套用的是國有商業銀行的管理方法,職務、職稱、高級管理人員的聘任、任命,走的是行政管理的路子,從入口的要求到出口的條件,最多隻有四年的時間,經過50年多變的管理,4年的時間,能達到根本的改變嗎?

二、金融管理難加強,金融服務難改善。

1、金融管理能加強嗎?從現實的角度看到:金融管理的加強成了一個難題。(一)政府部門對金融管理的知識知之甚少。改革後的省聯社主任一般由省政府辦公廳副秘書長擔任,政府部門的領導,金融管理的經驗較少,金融知識較貧乏,對金融管理的能力值得擔心。(二)實行省政府對聯社的垂直管理,風險更大。表面上看,加強了省政府對省內聯社的管理,減少了縣市政府對金融的干預。但省級地方政府也有自己支持(重點行業、重點產業、重點企業)的政績工程,省聯社劃規省級地方政府管理,最終將導致資金的高度集中、投放的相對單一、風險的相對加大;另一方面,市縣政府沒有人事任命權、經營決策權,卻讓其承擔對地方金融風險的管理責任,這種權責的不對稱,會導致地方政府對金融管理的表面敷衍。第三,農村信用社高級管理人員受各級地市縣鄉鎮黨、政的雙重領導,當自主經營與地方政府的決策發生矛盾時,歷史的經驗是農村信用社往往屈從於後者。(三)完善合作制存在增資擴股和股權結構兩大難題。一是增資擴股。目前,真正意義上的能夠符合股份制或股份合作制條件的農村信用社屈指可數。真正實現改革需要的增資擴股和股權結構的條件,仍需要一個相當長的時間,不是在限定的有限時間內就能實現的。首先,增資擴股的難題難以在短期內解決。建社50多年來管理的多次易主和官辦金融的色彩嚴重,使合作金融與社員的參與脫節,要想在短期內達到改革的條件,實非易事。其次,過去入股社員的權益長期得不到保障,要想使社員再入股、再擴股,靠短期的宣傳、動員難以奏效。第三,被動入股和突擊入股嚴重。入股社員多是被動入股。因為要貸款而被迫成為入股社員,對信用社經營的管理談不上關心,是被動的選擇。入股社員多是突擊入股。從2002年以來的入股情況與前幾年的入股數據相比,就會答出明顯的結論。二是股權結構。第一,目前,農村真正富裕的農民很少,能夠有能力參與信用社管理、懂得金融知識的人,更是少之又少。理論上講:如果入股的大多數是農民,每股金額過小、股數就多,股權就分散,股權分散就會被信用社控制,改革的目的就難以達到。如果股權集中到目前信用社支持的縣市級重點行業、重點企業、重點項目,股權的過度集中,又容易使大企業變成大股東,被大股東控制,更會偏離改革支持「三農」的目的。如何更加科學合理地控制股權結構,還需要做更多的和科學的探索。從近年來的情況看,突擊入股、被動入股的資金多是大股東控股,只不過為了農村信用社改革資金支持的需要,化整為零、化大為小而已。

2、金融服務能改善嗎?農村信用社服務功能能否達到改善,關健是強化對農村信用社的約束機制。名存實亡的「三會」制度,徒有虛名的約束機制,會使信用社面臨三方面新的障礙。一是改革的主體是改掉多年來形成的「官辦」色彩經營方式,多年來在農村信用社中形成的既得利益集團,從省到市縣,形成了一張網,阻礙著金融服務功能的正常發揮;省政府管理後,又會形成新的既得利益集團,形成又一張更加錯綜複雜的網,制定政策的往往是維護其利益的上層組織,執行政策的下級組織和各層次的「三會」,能愈越這個障礙嗎?二是上層的權力與下層的職責的「倒置」在長期內難以轉變,是「四自」(自主經營、自我約束、自我發展、自擔風險)實現,權、責、利結合的又一個障礙。三是目前股權分散下的經營和改革後股權集中的矛盾,成為新的障礙。改革前的股權分散,要求強化信息披露,目前農村信用社真實的經營狀況、不良貸款的真實數據,能披露嗎?敢披露嗎?披露後的正效應與可能贊成不穩定的負效應相比,誰重誰輕,難以把握和權衡。改革後股權集中,形式上的化整為零,使「一人一票」制,成為一人多票制,如何控制?兩個極端,如何權衡?成了新的障礙。

三、服務方式難改進、服務功能難完善、服務水平難提高。

農村信用社改革的最終目的是改進支農服務方式、增強支農服務功能、提高支農服務水平,但從發展的觀點看存在「三難」:

1、支農服務方式難改進。隨著金融體制改革的深入,國有商業銀行退出農村市場,農村信用社壟斷了縣、特別是鄉鎮的金融網點,沒有了競爭對手的農村金融市場在壟斷的經營下,即使不改善金融服務方式,不提高經營的成本、甚至不考慮「三農」利益的前提下,仍能獲得豐厚的回報,還需要改進服務方式來贏得客戶嗎?主觀的原因和客觀的條件,為支農服務功能的發揮,增加了難度。

2、支農服務功能難完善。支持「三農」的發展,是農村信用社改革的方向。但在實際經營中,存在一些問題。 「三農」經營點多、面廣、線長;種植、養殖週期長;市場風險相對大、經營效益相對小、自然災害相對多;容易形成貸款新的投資風險,金融改革後需要農村信用社定位在支持「三農」的範圍,將來這些政策性風險、改革的成本還會有「買單」的承諾嗎?金融企業的經營宗旨需要農村信用社定位在資金 「安全性、流動性、效益性」三性目標上,企業經營的管理指標是追求利益的最大化,政策性經營、企業化管理的矛盾,難以有效調節,支農服務功能難以有效發揮,這是改革後農村金融面臨的又一個難題。

3、支農服務水平難提高。本次農村信用社改革的最終目標,是為 「三農」的信貸投入提供強有力的支持,增大對農業的信貸投入、增加對農民的收入水平、促進農村的經濟發展,成為農村信用社今後的工作重點。但農村信用社在資金實力上、服務手段上、融資渠道上和服務方式上,與「三農」的要求和改革的需要相比還有一定的差距,影響著支農服務水平的提高。

四、改革具體操作中的問題難解決

1、地方政府的壓力頂不住。從今年一月份開始,申請中央銀行專項票據的各項工作已經申報3期、審批2期,從每次申請的過程看:地方政府對專項中央銀行票據的審批是志在必得,他們認為,專項中央銀行票據是中央給地方的「盛宴」,他們不看條件是不是符合,而是看申批能否拿到手,誰的申批拿不到,就是誰的工作沒做好。在這樣的壓力下,在申請資金僅剩二次的情況下,檢查有可能流於形式,監督有可能失去意義。

2、檢查審核的職責分不清。按照專項中央票據改革資金支持的要求,人行負責資金支持、負有資金管理上的責任;銀監機構負責對法人治理進展效果考核及增資擴股的合規性、真實性檢查,負有審批上的決定權,這種權責的不對稱,極有可能導致對各項指標的檢查、考核流於形式。

3、檢查審核的時間來不及。按照規定要求,申報機構按季從申報時間的次月開始檢查,省級以下申報總時間不滿50天,到市級連抽查帶申報時間不到40天,縣級檢查、審核機構的面、大量增資擴股法人治理方面的材料時間不到30天,在這樣的情況下,人行、銀監基層機構又適逢報表和各項檢查報告的高峰期,縣人行金融管理部門一般只有2、3人的設置,承擔著貨幣政策、金融穩定兩項職能;銀監辦也只有4、5個人的設置。在這樣的情況下,這樣短的時間內,對各項票據的真實合規性、法人治理結構能否真的達到檢查條件和審批要求,沒有人能夠打保票。

4、審批審核的效果難實現。省級審批審核機構,成為實際意義上的最後防線,但對其來說,只有時間從文字材料的申報、數據的銜接等問題上,發現問題,最後作出是否達到要求的結論。這樣的審批審查,難以符合改革的真正要求,但對法人治理結構等相對難實現、上報容易搞形式、檢查又比較抽象、實際又難以得到的問題,卻難以發現,將來的「出口」也難以改變。

5、合作經營的路子摸不準。50年來的合作經營走的是一條打著合作經營牌子、官辦色彩嚴重的路子,讓農村信用社無所適從。一是無法可依。合作金融50年,沒有一部有關合作金融的法來管理和約束,參照商業銀行法對其管理監督,有些分馬牛不相及的感覺;二是無類可歸。有些農村合作經營實際已經「城市化」,在其轄地已經失去「三農」的意義,不應享受改革的免費餐,有些資金上達到建立商業銀行的條件,管理上、約束機制上還停留在信用社的機制上,難以用一種模式管理;三是無期可盼。改革對農村信用社的資本充足率設定的入口達到「0、2、8」、出口達到「2、4、8」,短期內難以達到,即使最長延伸到4年,50年的問題不可能一次解決。即使現在達到了,形成的原因未解決,將來還會反彈。

靠「花錢就能買到嗎」?農村信用社7次改革、6次已經失敗,這一次真的能實現其目的嗎?如果花錢真的能買到機制,是以前沒錢買機制嗎?推而廣之,中國的諸多問題不也都靠「花錢買機制」迎刃而解了嗎?如果花錢真的能買到機制的話,推想一下,花錢不也能買到體制嗎?中國改革中的許多深層次問題,不也同樣可以解決嗎?

編後的話:通過大量的檢查和全面的分析,我寫出了以上的文章,目的是引起高層決策者的注意。能盡快改變政策,好在人民銀行發行的專項票據剛剛開始,只付利息,暫時還未動用資金。2006年開始,連續四個季度檢查合格的信用社將兌付專項票據。為此,我很著急。多方向上級主管部門反映情況,達到的回答是:一是文章的觀念鋒芒畢露;二是我們主要採用政策出臺後實際操作中出現的問題,這種文章還會被採用;三是中央出臺的政策不可能停止,上報後無實際意義。1500億的資金,就這樣的打水漂,我覺得人民的血汗錢,就這麼打了水漂太可惜了,故冒險向你網站投稿,希望引起決策層的注意。



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