「重慶森林」裡的房產稅疑雲(圖)


2010年,不斷傳出的開徵房產稅傳言一直在「折騰」中國房地產市場,其間蘊含的荒誕、不安和躁動等諸多元素宛如讓人置身在王家衛的電影《慶森林》中。巧合的是,現實中的重慶,在預熱了一年多後,財政部終於原則同意重慶市政府自主制定方案、開徵高檔商品房房產稅,但具體何時征、怎麼征還是未知數。

不管最終出臺的房產稅是何面目、有何效果,當一個稅種的決定權和解釋權在掌握行政權力的政府手中,而群眾只能不明真相、焦急猜測、等候發落時,就不得不承認目前中國稅收立法體系存在巨大缺陷。由於稅收法定原則的缺失,到處充斥著行政法規和部門規章,而稅收法律卻寥寥無幾。這意味著稅收的最終決定權不是在人民或代表手中,而是在權力手中,即使出臺的稅種是合意的,由於程序上存在巨大紕漏,也將導致納稅人的預期和行為出現混亂,從而加劇市場的波動。

按照憲法第二條,「中華人民共和國的一切權力屬於人民,人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會」,因此,稅權自然也屬於人民,任何稅種的徵收、減免和停征等都應該由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會來討論決定,國務院出臺的行政法規、各部門出臺的部門規章以及地方政府出臺的地方性法規,都不具備法律效力。這是憲法的精神。

此外,2000年7月1日起實施的《立法法》也要求「基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度」只能制定法律。但考慮到過渡時期,《立法法》也留下了一個缺口,即「尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規」。

但是,10年過去了,中國的稅收立法體系依然沒有改觀。這10 年間,只是在2008年以新換舊增加了一個《企業所得稅法》(同時廢止《外商投資企業和外國企業所得稅法》),目前由全國人大及常委會制定的稅收法律仍然只有三部,另外兩部是《個人所得稅法》和《稅收徵收管理法》。其他稅種或者是由全國人大及常委會授權國務院制定的行政法規(比如增值稅、消費稅、資源稅和營業稅等暫行條例),或者是由國務院自行制定的行政法規(比如印花稅和房產稅等暫行條例),而且後者佔絕大部分。也就是說,在中國的20多個稅種中,只有企業和個人所得稅體現了稅收法定的原則,其他的都是以「暫行條例」的形式運轉。

除此之外,財政部、國稅總局和海關總署等部門還要以部門規章的形式制定實施細則,地方政府有時也被賦予制定實施細則的權利(比如房產稅)。而且,還賦予了海南省和民族自治區的人大及常委會自主制定地方性稅收法規的權利。

概括一下,目前中國的稅收立法體系是這樣的,最高層是三個全國人大及常委會制定的稅收法律,次一層是全國人大及常委會授權國務院制定的行政法規,再下一層是國務院自主制定的行政法規,最後是部門規章及地方性法規、規章(它們之間若有衝突由國務院或全國人大裁決)。

由於稅收法律的缺失,導致稅收決定權和解釋權大都落在各級政府部門手中,房產稅就是這樣一個稅種。按照目前的稅收立法體系,其「由財政部負責解釋;施行細則由省、自治區、直轄市人民政府制定,抄送財政部備案」,儘管這一過程可能會有座談會、聽證會等民主議程,但在行政權力主導以及自由裁量權很大的情況下,如何不流於形式是個很大的挑戰。

以這次重慶擬徵收的房產稅為例,截至目前,何時徵收、如何徵收仍然莫衷一是,企業和個人只能默默等待政府的最終裁決。最初的版本是徵收高端房產消費稅,其實,這不是房產稅的範疇,而且,消費稅也屬於中央稅種,地方政府徵收的動力也不大。2010年下半年以來,又傳出要在現行房產稅暫行條例的框架下,恢復對個人自有住房徵收房產稅,但是按面積徵收還是按套數徵收,還是既按面積又按套數收,稅率如何定,仍然是個謎。據重慶商報12月中旬的報導,重慶市財政局官員表示,目前該稅種的具體內容仍是機密,不便對外界透露。

房產稅被賦予了太多意義,調控房價、增加地方財政收入、理清房地產稅收體系和調節收入分配等等,在這種背景下,開徵房產稅需要各方充分的博弈,以明確房產稅的功能取向。但是,在目前的稅收立法體系下,公眾只能被動的無奈的充當看客,這不得不讓人擔憂未來房產稅可能會以增加地方財政收入為主。房產稅推出的重要前提,一是明確土地使用權要無償自動續期,即長期化,二是要理清現有的「重流通輕持有」的房地產稅收體系,如果沒有這兩個前提,貿然開徵房產稅,只會短期給市場帶來恐慌(或許會打壓房價),但長期來看,只是增加地方財政收入的一種手段,由於憑空增加了稅負,其調控房價的效力也將大打折扣。



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