何清漣:中國環境評價為何成了邯鄲學步?

2012-07-11 12:50 作者: 何清漣

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四川什邡的環境維權抗議活動雖然暫告平息,但其中有一點經驗卻值得記取,那就是在項目環境評估過程中,公眾參與的實質性缺失。

為什麼說是「實質性缺失」?因為這個項目已經通過國家環保部環境影響評估。地方政府也宣稱環評公示出來一年多以後,當地群眾並未提意見。由於國家環保總局(後升格為部)早在2006年就發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》,在相關的環評報告中必須列入公眾評議結果(至於其真假如何則是另一回事)。但根據我對中國的瞭解,以及什邡市民這次的激烈反抗,我很清楚地知道在環評的整個過程中,什邡市民並未能實質性參與,借用中國時尚的網路用語,報告書上的公眾評議是「被代表」了。

近年來,中國環境衝突頻發,什邡事件只不過再次突顯了中國經濟發展模式與社會抗爭類型之間的相關性:從90年代後期開始,中國經濟發展的重點領域是哪裡,中國的社會衝突也就集中發生在哪裡。中國財富尋寶圖上的四大金剛分別是地產、礦產、股市與金融。其中,房地產開發引發了農民反抗征地、市民反抗拆遷。礦產的大量開挖與污染則導致各地環境維權蜂起。環境污染引發的社會衝突,早已超過國企轉型、土地徵用、住宅強拆等矛盾,成為引發社會衝突的主要原因,2006年和2007年的環境衝突約為70萬件左右,此後每年至少以超過5%的速度在遞增。

中國的環境評估制度,據說參考了美國的環境評估制度。美國是世界上最早以法律形式創設並成功實施環境影響評價制度的國家,1969年制定的《國家環境政策法》(NEPA)和1978年《國家環境政策實施程序條例》(CEQ條例),可以被看作是從政府角度認識環境問題的一次革命,其中公眾參與環境影響評價報告的制定與實施的全過程,更是美國環境管理戰略的一個顯著特點。《CEQ條例》對公眾參與意見的反饋作了非常詳盡的規定,無論個人還是集體的意見都必須給予積極的回應,不論意見是否被採納,都被附在最終的環境影響評價報告書中或寫在勘誤表中。

為什麼中國學習美國的環評制度成了邯鄲學步?根本原因是中美兩國環評制度依托的政治制度與社會環境都很不相同。美國的環境評價是建立在信息透明公開的基礎上,有民主政治制度保證的政府信息公開、自由媒體,民眾可以自由結社、集會,這些因素是保證美國公眾能實質性參與環評的基本條件。上述這些政治及社會條件,中國一樣也不具備,因此,在美國實施得很好的環評制度,在中國成為「聾子的耳朵——擺設」。以下是導致中國環評公眾參與缺位的實質原因:

首先,中國的環境信息實際上被當作各級政府壟斷的「國家機密」。2008年5月1日,國務院《政府信息公開條例》開始實施,與此同時,環境保護部出臺了《環境信息公開辦法(試行)》,但直到2011年年底,據《新民週刊》披露,全國各地的環保部門,仍舊有很多人不知環境信息公開為何物,更不知道如何應對公眾的環境信息公開申請。2010年5月是《環境信息公開法》實施兩週年之際,《南方週末》向內地所有31個直轄市和省會城市、自治區首府的環保局發出公開2010年以來該局行政轄區內受到環境行政處罰的企業名單及處罰事由的申請,其中拉薩和海口兩地因缺乏基礎信息未能發送,其餘均順利發出,結果是:29個被申請環保信息公開的城市中,12個積極回應,3個明確拒絕回覆,1個提出無理要求,另外的13個則始終保持沉默。

如果將拒絕披露環境信息的行為看作是地方政府行為,那就太幼稚了。因為2011年10月至今年5月,中美之間的「空氣風波」足以說明中央政府與地方政府一樣不誠實。由於在美國使領館與本國政府公布的空氣質量信息之間,中國公眾寧可相信前者而不相信本國政府,紛紛指責政府信息造假。這場「空氣風波」最後引發了中國外交部的抗議,指責美國公布中國的空氣數據是「干預中國內政」,淪為國際笑柄。

其次,各種聽證會存在嚴重的做假。中國各級政府近年來確實也召開各種聽證會,除了政府官員及被邀請的專家之外,也有「群眾代表」。但這些群眾代表顯然是政府部門通過一些不便公開的「邀請」參加的。因此,中國出現了一個全世界獨一無二的職業,「專業聽證戶」,從四川成都某老婦7年參加19次「價格專業聽證會」,到湖南長沙以數十種身份10年20多次參加「聽證會」並為冠之「聽證帝」的石愛偉。這些人之所樂意參加聽證,是由於每場聽證可獲政府發放的薪酬。所以這些人幾乎場場必到,每到必投贊成票。長沙的石愛偉嘗了甜頭之後,還準備將家人數名也發展成「專業聽證戶」,以便利益均沾。

由於中國的經濟開發體制是政經一體化,這種體制最大的特點是:政府集規則的制定者、參賽者與裁判者於一身。因此,中國的環境評估早就成了一條巨大的利益鏈條,附著在這根利益鏈條上的有污染企業、政府環保部門、具有參與環境評估專業資格的專家,各種聽證會上的專業聽證戶只不過是撿了這塊巨大蛋糕上掉下來的一點渣的小人物罷了。(「環境評估:利益集團俘獲國家的重災區」 http://heqinglian.net/?p=1723 )

如我多次強調的那樣,環境生態是中華民族的生存底座,是所有中國人都生活於其中的「國家-政府」這所房子的地基。無論這所房子是處於長期維修狀態(政府的保守派與民間立憲派的共同主張),還是需要拆了重蓋(革命派),中國都需要讓自己立身的地基保持牢固狀態,這樣才能保證住民們的安全。但是,只要中國的政經一體化的經濟發展模式還存在,這種環境衝突只會愈演愈烈。因為中國的環境問題是個政治問題,不從根本入手,國人只能眼睜睜地看著中國的資源被貪官污吏、黑心廠商蠶食,並化作他們及其家族奢侈享受的金錢。

(文章僅代表作者個人立場和觀點)

来源:作者博客

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