許小年:城鎮化或城鎮神化

2013-02-16 11:24 作者: 許小年

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翻開近期的報刊,「城鎮化」無疑是使用頻率極高的一個詞。

在傳統經濟增長模式的潛力行將耗盡之際,「有效需求不足」的凱恩斯幽靈籠罩著中國經濟。在過剩產能的沈重壓力下,企業再也不敢擴張投資規模;各級政府雖然仍在無效項目上浪費資源,財政和銀行卻已捉襟見肘,難以為繼;雪上加霜的是外需疲軟。經濟增長的前景昏暗得如首都的霧霾,令人看不到希望。

忽然間,地平線上出現一道曙光,城鎮化!據說,城鎮化將拉動基礎設施投資40萬億,相當於2012年GDP的80%;據說,城鎮化將從根本上扭轉長期以來的投資-消費失衡,因為城鎮居民的人均消費是農村的3倍。忽然間,不必推動改革就可拉動需求了;忽然間,不必觸動複雜利益關係即可調整結構了。據說,只要抓住城鎮化這一環,中國經濟就將以8%的速度至少再增長20年!

怎麼早沒想到這招兒呢?是前人太過平庸,還是今人智慧超群?

市場化的結果而非政策工具

先讓我們看看歷史吧。讀史未必使人聰明,忽視歷史卻是不可饒恕的愚蠢。

改革開放30多年至今,我們可記得什麼時候搞過城鎮化的規劃?可曾制定過什麼樣的城鎮化政策?從來就沒有。沒有宏偉藍圖,沒有統籌兼顧,沒有配套政策,沒有資金安排,甚至連試點推廣都沒有,不知不覺中,城鎮化率就從1978年的18%上升到2012年的53%。即使扣除進城不落戶的農民工,城鎮化率也達到了35%左右。

城鎮化的提高並非來自政府主動的和有意識的推動,而是城鄉社會、經濟、市場、產業和文化發展的自然結果,就像小孩子的身高是自然生長的結果,而不是家長調控的變數。家長可以提供營養,但不能打雞血、餵激素,操控孩子的生長過程。同理,政府也不應自己動手,圈地遷人,按圖造城,而應該並且只能是營造有利於城鎮化的法律和政策環境。

回顧過去的歷史,對我國城鎮化貢獻最大的,當屬農業改革和民營經濟的發展壯大。上世紀七十年代末,我們解散了人民公社,打破了僵硬的計畫體制,長期束縛在故鄉和故土上的寶貴生產要素——勞動力——開始自由流動,經過鄉村副業和鄉鎮企業,最終進入了城鎮工商業和服務業。

農村改革的意義不僅在於為城鎮經濟提供低成本的勞動力,而且還在於農業剩餘的大幅度增加。古往今來,世界上城市擴張的制約因素都是農業剩餘,即農業產出減去維持農村人口自身所需後的剩餘。我國明、清時期的城市規模小於前代的宋朝,原因就是明末的人口爆炸,在農業生產效率基本不變的情況下,可供城市人口消費的糧食減少,導致城市規模的萎縮。建國後實行至今的戶籍制度,其初衷和在相當長的時間內也是限制城鎮人口的增長,緩解糧食供應的壓力。

農業改革徹底打破城市擴張的這個瓶頸制約因素,「包產到戶」從根本上改變了農民的激勵機制,集體經濟的「大鍋飯」讓位於真正的按勞分配,「多勞多得」提高了農民的生產積極性。單位土地產出隨之增加,在短短几年內就解決了城鎮的糧食和副食供應問題,為城鎮的發展奠定了堅實的基礎。

生產效率的提高使農村勞動力變為多餘。幸好我們在1980年代中期啟動了城鎮經濟改革,快速增長的民營企業及時吸納了農村的富余勞動力,而民營企業的發展又得益於國有經濟的改革與收縮。國有企業從競爭性行業中退出,釋放出原材料、能源、機器設備,民營企業由此在市場上獲得了生產所需的投入品。在這個資源從農村到城鎮、從國有到民營的重新配置過程中,既沒有政府規劃,也沒有政策扶持和指導。政府做的只是打破計畫體制,一隻「看不見的手」——市場——無聲無息而又有效地組織和協調了城鎮的經濟活動,價格信號指導了城鄉資源的流動與組合。這裡所說的價格信號不僅指企業投入和產出品的價格,而且包括資本回報率和工人工資等生產要素價格。

在價格信號的指導下,資源必然流向更有效的地方。企業追求資本回報最大化,力圖實現成本最小的投入品組合。這導致投入品的有效利用:追求收入最大化。農民一定會尋找最適合自己的工作,這意味著勞動力的有效使用。

改革開放以來,經濟高速增長的根本原因就在於以市場為基礎的資源重新配置。自利的企業和個人無意中提高了社會資源配置的效率,也在無意中提高了城鎮化的程度。「無心插柳柳成蔭」,迄今為止的城鎮化是誰也沒有、也不可能預料到的一個結果。政府過去做的和今後應該做的是促進資源的自由流動,或者更現實一點講,起碼不要為資源的市場化配置製造障礙。

就政府的作用而言,回顧「傻子瓜子」事件是非常有意義的。設想當初若無小平同志的過問,依照地方政府的意見,以「走資本主義道路」為名,將民營企業家投入監獄,民營企業就無法生存,而沒有民營企業,進城的農民到哪裡去就業呢?那時的國有企業因效率低下,處於停滯和萎縮狀態,而且沒有計畫指標,不能擅自僱人。如果沒有那時的民企創造足夠的就業機會,今天的城鎮化率又會是多少呢?

改革解放了資源和生產要素,資源與要素的自由流動導致城鎮化水平的提高。隨著企業與人口集中到城鎮地區,聚集效應越來越顯著,城鎮經濟的效率進一步提高,而產生聚集效應的,依然是那只看不見的手。

城鎮的聚集效應

城鎮與農村的區別在於聚集程度,在人口密集的城鎮中,至少可以產生下列幾項效應。

1.規模經濟效應。企業的總成本中有一部分是固定不變的,例如廠房、設備、辦公樓等。企業的產量越大,分攤到單位產出上的固定成本就越低,產品的平均成本也就越低。鋼鐵、汽車等資本密集型行業都有很強的規模經濟效應。由於需要眾多的員工,大型企業不可能建在農村,只能設在人口稠密的城鎮地區。城鎮因此具有規模經濟效益。

2.社會分工效應。早在200多年前,亞當·斯密就以現實中的縫針生產為例,說明專業化分工可以大幅度提高生產效率。如果將縫針的生產過程分解為下料、成型、磨尖、鑽孔、拋光等幾道工序,和一個工人從事所有的加工相比,每人只負責一道工序,可增加產量數十倍。在長期的專業化工作中,技工積累了知識,不斷改進操作技巧,其效率遠遠超過樣樣都干而無一精通的多面手。不僅如此,將複雜的生產過程分解為簡單的工序有利於機器的應用。製造能夠完成所有工序的機器,不僅設計難度大,而且成本也會很高,在單個操作工序上實現機械化就容易得多。如同企業內部的分工,社會上企業之間的分工也可帶來效率的提高。

不言而喻,企業內部分工以工人聚集在工廠為前提,而社會上的專業化分工則需要工廠在某一地區內的聚集。毫不奇怪,歷史上最早的一批工廠誕生在城市,城市的擴張又為更大規模企業的出現創造了條件。

3.節省交易成本。人口和企業的聚集縮短了企業和消費者之間、企業和企業之間的距離,降低了交通運輸成本。更為重要的是,信息彙集和傳遞的速度在城鎮地區大大加快,便利了社會的分工與協作,企業更容易發現協作廠家、客戶以及所需要的資源與生產要素。另一方面,資本、土地和勞動力也更容易找到有效的用途,從而獲得更高的回報。

4.技術溢出效應。企業與人口的聚集有助於新技術、新生產方式和商業模式的模仿與擴散,經濟學中統稱為「廣義的技術溢出效應」。在我國東南沿海,可以看到相似產品和企業扎堆集中在某些區域,形成「打火機之鄉」、「皮具之鄉」、「電器之鄉」等各具特色的產業帶,就是溢出效應的具體體現。

5.啟發和激發創新。人多了聚在一起,為思想的碰撞創造了機會,在相互啟發和激發中產生新想法、新主意,產生創新的最初火花。創新的三要素為思想、研發和融資,分別對應高校、企業和投資基金。這三個創新的主體也聚集在城市。三者之間的密切交流與頻繁互動是創新成功的必要條件,城市因此成為了創新的基地和創新企業的搖籃。

我們再次強調,實現聚集效應的主體是企業和城鄉居民,而不是政府官員,因為官員沒有積極性也不可能掌握這麼詳盡的信息,他們不知道哪些企業具有規模效益,不知道企業之間應該怎樣分工和協作,不知道哪些企業需要什麼資源才能創新成功;他們也不知道農民進城後到哪裡工作才能安居樂業。這些效應是企業與個人在自身利益驅使下,由價格信號指導,經歷無數次試錯,通過市場上自願交易而實現的。

需要指出的是,由於需求和技術的不斷變動,今天的資源最優組合和最佳聚集效應到明天就可能是低效甚至無效的了。企業和個人必須根據變化了的形勢,不斷地調整資源組合與博弈策略,這些實時並且往往是隨機的調整更不是官員所能預見和操作的。硬要規劃不可預見的未來,結果只能是空話和廢話。

這當然不是說政府無所作為。從上面的分析可以清楚地看出,政府的職責是:(1)放鬆管制,減少干預,促進資源的自由流動;(2)公正執法,保障市場自願交易的順利進行;(3)提供市場供應不足的公共產品與公共服務。圍繞這三項職能,我們簡要討論幾個和城鎮化相關的改革問題。

若干具體的改革

1.取消戶籍制度,讓農民工享有與城鎮居民同樣的社會保障和社會服務。由此而產生的公共設施與服務的投資需求,通過財政改革解決,不能以地方財政難以承受為名,繼續保持歧視性的戶籍制度,阻礙勞動力的流動。

2.推進土地制度改革,從確認農民土地權利入手,允許集體土地直接進入市場,取消剝奪農民的征地環節,廢除「18億畝紅線」,打破政府壟斷,建立個人、集體、法人和政府多方參與的土地一級市場。這項改革不僅可增加土地供應,降低城鎮房價,有助於城鎮職工安家,而且將土地增值的一部分收益從政府轉移到農民手中,使他們有可能在城裡租房、買房,進入並且真正融入城鎮的經濟與社會。目前已有一些地方進行了改革試點,要想在全國範圍推廣,就必須平衡已經相當緊張的地方財政,否則就有可能因土地收入的減少而引發地方性的財政危機。

3.以節流和強化民眾監督為主,平衡各級政府的財政預算。財政改革的重點不是中央和地方如何分錢,而是政府和民眾如何分錢,民眾如何監督政府花錢。地方財政日益依賴土地收入,主要原因不是收入減少,而是支出膨脹乃至失控。1990年代中期實行分稅制後,地方政府作為一個整體,收入並沒有減少,但支出特別是投資和人員薪金的支出急劇增加,造成今天的尷尬局面。大致而言,預算內收入僅夠養人,投資主要靠賣地收入。若不削減開支,強化對開支的監督和制衡,再開發多少財源也不夠用,況且開源勢必增加企業和民眾負擔。

4.減少和解除管制,取消對資源自由流動的行政性限制。一方面,放鬆對銀行和金融市場的管制,金融機構可根據收益和風險平衡的原則,自行參與城鎮化建設,政府以利息補貼等方式適當引導;另一方面,開放服務業和國有壟斷行業,允許資源和生產要素自由流入,創造更多的城鎮就業機會。

5.廣泛吸收各種民間資金,在政府的主持下,建設公共設施,提供公共服務,例如,低成本醫院、中小學校、城市街道和公交,以及少量的廉租房。未來城鎮民眾的居住主要靠市場解決,而無法將希望寄託在政府大包大攬的保障房上。政府既無足夠的資金和管理能力,也不可能預見人口流動的方向和聚集地點。保障房很可能建成沒人住,而有人願意去住的,又可能在行政性分配過程中產生大量尋租腐敗。不要用新加坡或香港作為保障房方案的依據,幾百萬人和上億人的住房供應完全不是一個概念。除了規模小、管理難度低,廉潔的政府也是新、港模式的必要條件。對此我們要有自知之明。

6.取消城市的行政級別,停止按行政級別分配公共資源,避免在城鎮化的過程中出現超大城市。人口向首都等大城市集中的一個原因是優惠的公共資源,例如學校和醫院。

7.探索新型的城市治理方式和管理體制,新體制的核心是市民廣泛而積極的參與,以及行政管理的公開和透明。沒有民眾的監督與制衡,地方財政預算難以平衡,官員腐敗和環境污染等社會公害就是不治之症。在新型的城市治理機制下,政府的職能不再是經濟建設,而應轉向以提供公共設施和社會服務為主。

資源在市場上的自由流動形成城鎮,城鎮聚集效應在市場上得到實現,或許用「城市化」這個詞能夠比「城鎮化」更好地表達筆者想要傳遞的信息。城市由「城」和「市」組成,「市」為效率的源泉和增長的動力,「城」是經濟發展的結果。當然,反過來「城」也促進「市」的擴大與效率的進一步提高。「市」的主角是企業和個人,政府僅僅是「城」的守夜人。只講「城」不講「市」,就抽掉了城鎮化的精髓。依靠沒有「市」的「城」維持經濟增長,那是將城鎮神化,一個美好卻無法實現的城鎮神話。


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