一地两检草案通过!8年争议全面看(组图)

2018-05-09 06:00 作者: 钟灵

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香港市民自2010年港府宣布高铁计划后,一直反对声音不断。图为2010年市民抗议港府高铁计划
香港市民自2010年港府宣布高铁计划后,一直反对声音不断。图为2010年市民抗议港府高铁拨款计划。(图片来源:Getty Images)

【看中国2018年5月8日讯】(看中国记者钟灵综合报导)香港立法会7日在建制派护航下,通过港府与大陆签署的高铁一地两检条例草案,通过立法第一关,为港府于今年第三季通车目标立下“功劳”。这个受广泛港人关注的草案,究竟有什么特别?与香港的法治、人权、政治有什么关系?

香港立法会昨日在建制派护航下,通过港府与大陆签署的高铁一地两检条例草案,通过立法第一关。图为建制派议员开心合影
香港立法会昨日在建制派护航下,通过港府与大陆签署的高铁一地两检条例草案,通过立法第一关。图为建制派议员开心合影。(图片来源:Getty Images)

西九龙站大部分划内地管辖 行内地法律

港府今年1月正式刊宪的一地两检立法草案,将香港高铁西九龙站大部分划为内地管辖区,区内由大陆部门行使司法权,而管辖范围亦涵盖在香港段内行驶、停留及上落客期间的列车车厢。

从刊宪文件上可见,大部分建于地下的香港高铁西九龙站,其B2入境层、B3离境层大部分划为内地口岸区,而B4月台层全层均为内地管辖区,并确认大陆部门在区内可行使司法管辖权。在内地口岸区内,香港仅余的权限只有高铁香港段的建造权、服务经营权及营运和监管权,香港人员须持有特定证件在内地口岸区执勤,而相关建筑物及设施的建设、保险和设计、营运商与员工的雇佣责任及税务等事宜则由港府负责。

港府去年与广东省政府签署的《合作安排》上,提及西九龙站的约10.5万平方米面积是以租赁形式予内地设口岸区,但未确认租用年期及租金,而这次刊宪的条例草案中也没有交代。不过港府早在2007年2月刊宪的《深圳湾口岸港方口岸区条例草案》,却有列明深圳市政府签订的租约使用期是到2047年6月30日为止。

一地两检草案中仍有5大疑团,包括在欠缺法律依据的情况下,引用与内地制定的《合作安排》、即全国性法律来实施在香港的本地立法;把划出的内地口岸区直接视为“处于香港以外并处于内地以内”,与“香港行政区域范围不受影响”的说法矛盾;有关内地口岸区的租赁没有列明租用年期与租金;内地口岸区内有部分管辖权仍属香港,如果发生同一案件,例如乘客在月台争执、就属内地规管,但如果跑到路轨上,则应由香港执法人员负责,处理程序有巨大争议;此外草案亦无交代内地口岸区日后如果有修订或扩大的情况会如何处理。

一地两检刊宪,确认西九龙站内大部分地区划为内地口岸区,但许多疑团仍未解答
一地两检刊宪,确认西九龙站内大部分地区划为内地口岸区,但许多疑团仍未得到解答。(图片来源:Getty Images)

211道暗门 无列明用途及细节

今年2月高铁一地两检条例草案委员会成员等27名立法会议员在港府官员陪同下参观高铁香港西九龙总站。有议员参观时发现多个连接香港及内地口岸区的“暗门”,初步估计达57个,而在港府提交的车站平面图上并没有显示这些“暗门”。运输及房屋局昨日回应议员质询,称有关“暗门”是“紧急逃生通道”,并公布“暗门”共有211道。

立法会议员陈淑庄曾引述保安局局长李家超称,“暗门”通道设有警报系统及闭路电视,“获授权者可以经过通到来往两个口岸区。陈质疑,任何“获授权者”就可以通过“暗门”,令中港边界打开缺口,严重影响香港人受香港法律保障的范围,犹如“随意门”。她也指出,西九龙站有别于其他香港来往大陆口岸,是由港铁公司管理、而非港府,因此出入“暗门”只需要港铁公司授权就可以来往两个口岸区,而中国军队及驻港部队是获豁免于港铁条例的,“内地人员有好多通道越过边界,政府没有充份解释如何令边界得到保障”,促请港府向市民厘清情况。

今日立法会正式成立一地两检法案委员,在建制派占多数的情况下,最终委员会正副主席均被建制派包揽。
立法会今年2月正式成立一地两检法案委员会,在建制派占多数的情况下,最终委员会正副主席均被建制派包揽。图为民主派成立的一地两检关注组。(图片来源:一地两检关注FB)

拒绝公开粤港《合作安排》

一地两检立法程序由林郑月娥上任就随即展开,并于去年10月尾“一地两检”无约束力议案交由立法会讨论并表决。此前立法会2次会议上都有议员要求政府就“一地两检”举办公听会,让市民表达意见,后来立法会秘书处查询议员意见后反映大部分建制派表示反对举行公听会。在建制派护航下,林郑将“一地两检”放上立法会讨论表决,旨在为舆论造势,可指“立法会民意大比数通过”,从而开始其“三步走”的实行程序。

11月15日“一地两检”议案在立法会强行获通过后,林郑月娥随即在18日与广东省省长马兴瑞签订被港人指为“割地方案”的一地两检《合作安排》。然而林郑其后以“尊重人大常委”为由拒绝公开《合作安排》全文。

人大表决 无视“三权分立”法治制度

12月国务院向人大常委会提请有关高铁“一地两检”草案说明,草案于27日表决。香港社会对以人大表决方式为一地两检提供法律基础的做法感到忧虑,主要是因为这是前所未有的做法,并有许多在法律上的反常之处。

第一是行政方面,按照《基本法》及有关法律,港府行政机关应该先自行提出方案的法律基础,并向市民解释,过程应该包含公听会及公众咨询,在将无约束力议案提交立法会前,法律基础应该明确及有力。不过律政司司长袁国强曾提出的引用《基本法》18及20条,均被质疑并非符合法理基础。其后港府却将订立法律基础的权力过渡予人大常委会,由人大对法律基础作决定及说明,变相释法,使《基本法》的常规性受到严重损害。

第二是立法方面,由于该说明已经提交人大作出决定,因此在稍后的本地立法时,立法会不能作出与该说明相违背的决定,不过正常的做法应该为先由香港立法会议员从最佳效益角度出发进行审议,在有人大说明的情况下,立法会的立法权变相被干预。

第三是司法方面,“一地两检”被安排在国内签署而非香港,则香港的司法机构无权处理过程中涉及的法律问题。包括最重要的核心文件“一地两检草案说明”也是在国内签署,并且由人大决定内容,变相释法,港人无权就此提出司法覆核。

此外,人大决定引用的118及119条,分别是“香港特别行政区政府提供经济和法律环境,鼓励各项投资、技术进步并开发新兴产业。”及“香港特别行政区政府制定适当政策,促进和协调制造业、商业、旅游业、房地产业、运输业、公用事业、服务性行业、渔农业等各行业的发展,并注意环境保护。”内容均与司法、立法权无关,而是建立于理型、“振兴香港产业”的抽想概念,其法律基础相当不稳且无说服力。

时任香港律政司司长袁国强(右)
时任香港律政司司长袁国强(右前)。(图片来源:Getty Images)

中港政府同声:人大决定高于一切

人大以全票通过一地两检草案说明后,人大常委会副秘书长李飞更首次表明人大常委的决定“具有宪制性地位及最高法律效力”,并形容为“一言九鼎”,其后李又称1990年《基本法》也是在人大决定通过符合中国宪法,指人大决定“是不容置疑”,引起香港法律界质疑。香港大学法律学院首席讲师张达明表示,有关决定是对《基本法》的“根本性破坏”,认为人大决定反映人大已经不再依据《基本法》条文、而是以自身的所谓最高权力作决定;大律师沈士文形容,这次人大决定“创造出除释法之外的另一种改变《基本法》的方法”,而这次是“比释法更坏的做法”。

香港大律师公会在12月28日发表了强硬声明,批评人大常委的决定及过程“无可避免地削减香港及国际间对特区奉行‘一国两制’的法治理念及决心”,指有关决定是在“特区政府、国务院及全国人大常委互相‘配合’下作出”,已经严重侵害《基本法》的完整性。

大律师公会表示,对人大常委会表明港府“应当立法保障一地两检安排得以落实”的措辞感到震惊,认为港府亦不能单纯以“人大常委决定”作开脱,无视立法所须的法理基础。声明指出,草案所引述的《基本法》条文“没有一条能够为港府实施一地两检提供法理基础”,并提及港澳办主任张晓明指“内地法律只在西九龙站内的内地口岸区实施,而非整个特区,因此不违反《基本法》第18条”的说法,是“完全漠视及阉割《基本法》”。声明形容,如果有关说法成立,则“意味着内地法律可于香港境内由港府指定的任何地方(例如高等法院大楼)执行”。

不过港府30日晚上发表了近2000字声明回应大律师公会及社会的批评意见,并重点反驳有关“人大常委会缺乏法理依据”的质疑,反而引用李飞指人大“具有最高法律效力”、“一言九鼎”、“有最终决定权”的解说,推称:“法律专家对同一问题往往有不同看法,因此不同人士对(人大)决定背后的法律理据有各自的看法当然可以理解,但不代表决定没有法律基础。”港府更以人大的解说,即“西九龙站的内地口岸是‘处于内地’”,并坚称一地两检没有违反《基本法》第18条,即“除列于《基本法》附件三的内地法律,否则不在香港实施的决定”,并称香港需要“尊重人大常委会在国家宪制中的地位与权力”,反映港府支持“人大决定即具有法律效力”的立场。

民主派议员抗议一地两检草案
民主派议员抗议一地两检草案。(图片来源:Getty Images)

另类手法 夺香港法院违宪审查权

香港大学法律学院首席讲师张达明曾在社交媒体发表逾3000字长文,表示“自己不想见到也不想相信,但种种客观事实都指向一个令人忧虑的结论”,就是人大常委首次以“一言九鼎”的人治手法“确立”一地两兼合宪合法,背后极可能是“项庄舞剑、意在沛公”,其真正目的是要阉割本来属于香港法院的违宪审查权,以落实以“人治”为根本的“全面管治权”。

张形容,北京阉割香港法院审查权的“三步走”方案为:第一步,港府按照《基本法》17条将准备立法的法例(下面以一地两检为例),将法例向人大常委会备案,不过人大常委会可通过特别审议,由人大常委“决定”该新法例是否合宪合法,不过《基本法》17条中表明,人大只有否决及发回该新法例的权力,不具备审查、修改该新法例的权力;

第二步,人大常委确认新法例、即一地两检“合宪”后,如果有港人就一地两检提出司法覆核,人大常委就可以借此主动释法,表明“凡经人大常委行使立法监督权、确认符合《基本法》的法例,香港法院必须视为符合《基本法》”。在释法的威胁下,港人极可能不会提出司法覆核,因一旦释法,则以后所有法律都由“人大说了算”。然而为了避免释法而不提出司法覆核,港府与北京仍可以联手推出诸如一地两检等与《基本法》抵触的法例。

第三步,如果人大释法,香港法院就会依人大对《基本法》的法律解释审判,以后港府在类似诉讼中往往会胜诉,从而北京就能够确立人大常委按释法后的《基本法》17条、即“凡经人大常委行使立法监督权、确认符合《基本法》的法例,香港法院必须视为符合《基本法》”对香港司法的“全面管治权”,“任何违反《基本法》保障香港居民权利与自由的条文,也无须再惧怕受到司法覆核的挑战”扫除以后所有法律阻碍,包括《基本法》23条立法等。

一地两检绕过香港法院审查权,或对以后香港司法独立制度埋下威胁
一地两检绕过香港法院审查权,或对以后香港司法独立制度埋下威胁。(图片来源:维基百科)


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