中國成敗在城市

2014-03-14 11:20 作者: 亨利•保爾森

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【看中國2014年03月14日訊】中國該如何建設可持續性城市,向新的經濟增長模式轉型?美國前財長亨利•保爾森為此獨家建言。他指出,最急需改革的事情是打破戶口限制,制定正確的城市落戶政策。

中國現有的增長模式不可持續。這種增長的代價在中國的城市中日益顯現。人們說得最多的,是嗆人的霧霾和嚴重的水污染。但是巨大的能耗、醫療問題、人口密度和社會壓力等新問題正在製造新的壓力。

隨著現在僅佔中國經濟10%的農村、農業地區的不斷萎縮(該部分人口不到全中國人口的40%),城市化不但是中國未來增長和繁榮的核心,也構成了一個令人煩惱的挑戰。如果中國延續現在的發展道路,未來20年還將有3億人進入城市,這樣的流動將造成嚴重的代價——不僅對於中國人民,對世界其他國家也是如此。

但好消息是,中國領導人已經將建設更多可持續性城市、推動中國向新的經濟增長模式轉型和儘可能緩解社會壓力作為主要的優先任務。在包括中國在內的所有國家,城市收入都高於農村。

因此,將更多的勞動力從農田轉移至城市可以提高勞動生產率、拉動國內消費,有助於中國實現經濟再平衡。如果執行得當,城市化有望增進中國的繁榮,為世界各地的其他經濟體創造重要的消費市場,同時遏制發展對環境的影響。

但是,中國的城市化不能只求快,還必須有戰略並保持可持續性。僅僅向城市裡塞進更多的人和建造基礎設施並不能自動提高未來3億新市民的生活水平,只會加劇污染、擁堵和低效。

從很多方面講,中國在今後20年能否成功實現經濟轉型,取決於它如何以可持續的方式城市化。我們千萬不能低估調整中國經濟增長模式、保持增長與可持續性之間的平衡對於中國乃至世界的複雜性與重要性,它也許是我們這個時代最為重要的經濟與環境事件之一。

中國不久前閉幕的城市化工作會議也充分強調了城市化的以人為本的方面。中國認識到,2012年它的城市居民已達7.1億,已經是一個城市化國家,之前在以農業為主導的時代實行的很多政策現在都需要改變。

為什麼需要可持續地城市化?

中國當前的增長模式建立在對固定資產的資本密集型投資和對先進工業國消費者出口的基礎之上。但這兩大支柱已經受損。中國各地的領導者熱衷於完成中央政府下達的增長指標,這是他們升遷的主要依賴。

為了完成目標,他們發起了低效、低標準的建設狂潮,這一狂潮已經造成了巨額地方債務,有可能使金融系統受到考驗。

但是如果採用一種戰略性、對環境友好的和以人為本的城市化策略將有助於解決一些關鍵而彼此關聯的潛在問題:

首先,中國需要在城市創造就業崗位。經濟改革的重要目標是讓更多的中國公民分享增長的紅利,解決日益擴大的收入差距問題。

這意味著要確保城市能提供待遇更高的好工作,把就業機會提供給數量日益膨脹的大學畢業生群體和大量基本上已經在城市里長期生活的農民工。

其次,中國需要讓到城市務工的農民工合法,規範它的勞動力市場。幾十年來,數億農民工為了尋找更好的機會,在城鄉之間不斷地遷徙,其中很多人留在了城市。

但他們這樣做通常並不合法。讓這些農民工成為合法的城市居民,找份收入更高的城市工作並不容易。但如果做得好,中國就能減少社會不公,給農民工階層一個成為城市新中產階級的機會,同時推動消費增長。

第三,中國經濟必須由以製造業為主導向一個消費佔國民生產總值更高比例的經濟體轉變。擁有體面工作的合法城市居民可以幫助實現這種轉變。

事實上,中國需要創造數以百萬計的新工作,不僅是為了農民工,甚至也包括高技能的大學畢業生和當前的城市居民。辦法之一是擴大城市的服務業。服務業與工業不同,能源消耗較少,但工作崗位相對較多,能幫助實現拉動消費和創造就業的雙重目的。

第四,中國需要更好的城市規劃,以保持避免出現在其他主要發展中國家中非常普遍的貧民窟。對基礎設施的供需關係進行合理的調整,將有助於減少非理性投資的擴張,尤其是在中國2009年的4萬億元投資刺激計畫之後。

設計低劣、經濟上有問題的「白象」(指有一定價值、不能輕易舍棄但持有成本過高的事物——譯注)在中國隨處可見。加強地方一級的城市規劃可以改善基建投資並減少產能過剩。

第五,中國的城市需要更好的環境和能源政策。當前的增長模式能耗高,對環境有害。證據顯然是有目共睹的,空氣污染已經席捲中國的城市。

不久前來自於中國研究人員的報告表明,在2010年,增長的環境成本已經達到國民生產總值的3.5%。

對中國來說,解決這一問題的一個重要方法是由一個工業強國向服務業巨頭轉變。這將對中國的資源消耗產生重大而積極的影響。目前,中國的資源主要供應於它的超級工業化。

例如,中國消耗的煤炭幾乎是世界其他地方的總和,鋼鐵產量佔世界的將近一半,其中的大部分都用於建造目前點綴著中國的天際線的摩天大樓。

採用更平衡的經濟模式,可以在盡量減少空氣污染、保護逐步縮小的水域、留住日益減少的可耕地方面發揮重大作用。當前城市化模式將使中國的未來增長付出代價,但一個更好的模式則有可能推動增長。

農民工進城落戶:平衡城市化的關鍵

最急需改革的事情是制定正確的城市落戶政策。

大量中國勞動力仍被鎖定在農村地區,對中國的國民生產總值貢獻有限。中國人口的城市化率只有52%,相比之下,韓國等國家高達80%左右。原因之一是中國有一種名為「戶口」的、嚴格的國內居住許可制度妨礙了農民工成為合法的城市居民。

一位農民工雖然進入城市打工,但無法改變他的戶口,因而沒有資格與合法的城市居民一樣享受例如住房、醫療、教育等城市社會服務。

戶口限制了勞動力流動,也壓制了消費。因為農民工不得不將他們的有限收入用於支付社會服務。如果有城市戶口,這些服務會更加便宜,在一些地區甚至由政府包辦。

解決辦法是戰略性放寬戶口制度,規範勞動市場並減少內部遷移的障礙。這意味著要讓中國農民工享受與財產權等效的權力,與給予城市居民的權利一樣。

在中國,所有土地均為國家所有。但農民如果享有出租、轉讓和更多的使用權,由此帶來的靈活性足可讓農民視土地為有形資產。戶口改革還將催生新的服務部門,服務於越來越壯大的消費者階層。

將城市居民變為消費者

中國的領導人還需要改革和加強社會安全網路。無論是居住在城市還是準備遷往城市的中國人,大多儲蓄過多和投資不足。這是醫療和退休養老改革不完善,以及普通公民缺少投資機會造成的。

加強城市的社會服務,並將農民工納入同樣的體系當中,將有助於減少預防性儲蓄,拉動消費支出和私人投資。

中國已經著力擴大醫保範圍,包括在2009年啟動的一項重大改革,目標是擴大醫保對全國城市和農村家庭的覆蓋。

但是,對於在城市的非正規勞動力來說,雖然他們也在城市工作,卻享受不到大多數城市就業者所享有的、基於用人單位的服務。

由於沒有戶口,他們甚至沒有資格領取由當地市政府發放的社會福利。而城市福利要遠高於農村福利。

簡言之,如果沒有對中國福利制度的平行改革,戶口改革只能解決部分消費謎題。中國需要降低高額的「准入成本」,成為以城市消費為主的國家,並創建一個更加完整與均衡的國家醫保體系。

中國的確有一個國家級的社保基金,但資金嚴重不足。解決這個不平衡問題需要付出高昂成本,在政治上有難度,但中國要想成功地實現城市化,就必須解決它。

治理市政財務

第三類急需的改革是治理有缺陷的城市財務系統。這一系統助長了債務、腐敗和異議者。

對於中國的城市來說,債務是越來越嚴峻的挑戰。各地市長缺乏控制預算和事後問責的權力,卻要承擔起執行中央政府政策指令的任務。各地市長几乎沒有獨立的收入來源,只好強征城市郊區的土地——有時向土地佔有者支付非正常市場的價格,再把土地以高價轉賣給開發商。

這種有問題的斂財方法不僅助長了腐敗,還導致不斷出現不可持續的建設項目,既破壞了環境,也影響了市容。

毫不奇怪,這些項目是中國社會抗議活動的主要根源,能與之相比的,只有與環境有關的抗議活動。

為了克服這些財務弱點,中國的領導人必須進行重大的改革,讓城市預算變得透明,讓市長們可以問責,並將稅收權力直接下放到城市。沒有這些改革和透明的市政財務報表,中國將在其城市化進程中遇到嚴重的融資困難。

加強城市規劃

最後,中國還需要更具創新性的城市規劃和考慮更為成熟的設計。如果中國城市一開始就規劃有誤,接下來的任何挑戰都將變得更加困難。為了滿足城市中產階級對生活質量的期望,未來的城市必須認真考慮能源效率和環境可持續性。

令人窒息的交通和污染困擾著中國的許多大城市。這些環境災難的影響經常超出中國本土。專家們發現,在2010年,美國西海岸的地面空氣污染中,來自中國的骯髒空氣佔到了20%。而在當時,中國汽車保有量還僅為每千人60輛。

想想看,當中國的汽車接近歐洲的每千人400輛時,會是什麼樣子,到時私人轎車將超過5.5億輛。

另一個例子是建築。大樓是出了名的能源消耗大戶,今天,每座公寓樓的壽命週期至少有幾十年。若建設小型居民區,擁有多用途的街區,並擁有便捷的公共交通,將能夠緩解人們不願意看到的一些後果。更好的建築法規和可持續的建材也能幫助緩解。這樣的「宜居城市」將給經濟發展與能源效率之間帶來平衡,改善空氣質量,還可能緩解交通擁堵。

執行

中國政府的計畫表明,它完全理解它所面對的問題的廣度和緊迫性,但改革將面臨既得利益者的抵制。中國需要跟改革的質疑者鬥爭,它知道自己目前沒有相關機構和法律規定,去執行它的新政策。

中央政府需要一個針對各地市長的績效評估體系,給他們適當的激勵,去執行他們的新城市化政策。另外,對於煤炭、石油等碳密集型商品應該徵收環境稅,這對於限制污染尤其重要,但是,環保部的執行能力還有待加強。

中國的城市化與世界

目前,中國與美國政府、其他國家、大公司、非營利機構(包括我本人的研究院在內)的合作正在給它帶來它急需的工具,幫它確定城市建設各項事務的輕重緩急,採用目前更好的基建方案。

這些工具有:介紹各國政府領導人的可持續實踐,向公眾宣傳環境問題,為中國的城市規劃者提供專業化培訓等。

這終將是所有各方共同的責任。為了我們的環境和全球經濟,我們都需要中國的城市化獲得成功。

来源:BWCHINESE中文網

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