中國官員晉升的錦標賽模式

作者：周黎安發表：2008-03-03 04:08

內容提要：本文研究了中國地方官員的治理模式--"晉升錦標賽治理模式"的性質與特徵，並試圖揭示這種特定模式與中國高速經濟增長及其各種特有問題的內在關聯。本文認為，晉升錦標賽作為中國政府官員的激勵模式，它是中國經濟奇蹟的重要根源，但由於晉升錦標賽自身的一些缺陷，尤其是其激勵官員的目標與政府職能的合理設計之間存在嚴重衝突，它目前正面臨著重要的轉型。

　　關鍵詞：晉升錦標賽；地方官員的激勵；中國經濟增長

　　*周黎安，北京大學光華管理學院，北京大學莫里斯經濟政策研究所，郵政編碼：100871，電子信箱：zhoula @gsm.pku.edu.cn.青木昌彥教授多年來對作者從事本項研究一直予以巨大的支持和鼓勵，並提出許多富有建議性的評論，在此深表感謝。在訪問耶魯大學經濟增長中心期間，中心良好的科研條件為本文的寫作提供了諸多便利。國家自然科學基金（項目批准號70573008）提供了研究資助，在此一併致謝。同時也感謝匿名評審人的寶貴建議，當然文責自負。

　　一、引言：中國經濟增長之謎

　　中國經濟自改革開放以來保持了近30年的高速增長，被世人譽為"增長奇蹟".中國經濟增長奇蹟一方面表現為GDP 增長速度高、持續時間長。從增長速度來講，自現代以來，目前還沒有任何一個大國能在30年間保持每年將近百分之十的增長速度，日本的高速經濟增長也只持續了20年。

　　按照中國經濟目前的發展趨勢，許多學者估計，中國的高速增長很可能不止30年，有可能長達40年。但另一方面，從經濟理論的角度看，這個奇蹟的神秘之處在於其"非常規"的性質：經濟增長理論所強調的若干增長條件，如自然資源稟賦、物質和人力資本積累以及技術創新能力，中國與其它國家相比並無獨特之處，甚至處於低水平階段，如人均資源稟賦、技術創新水平。也就是說，按照這些理論的預言，中國不應該有經濟奇蹟發生。

　　由於諾斯的開創性貢獻（North and Thomas，1971；North ，1981），近年來經濟學家開始關注制度尤其是經濟和政治制度對經濟增長的重要作用。物質和人力資本的增長以及技術進步被認為只是增長的結果，而不是增長的內在源泉，更深層次的決定因素是一國的制度安排。最近有大量的研究表明，一國的司法制度對金融市場和經濟的發展有著巨大影響，而政府的結構以及受到的權力約束也同樣影響經濟增長（Shleifer and Vishny ，1993；Delong and Shleifer ，1993；La Porta等，1998）。

　　Acemoglu等人最近一系列的開創性工作再次提醒人們產權保護制度對於長期經濟增長的關鍵性意義。①「Acemoglu and Robinson （2004）對這方面的理論與實證研究的發展做了系統的文獻綜述。」然而，這些重要文獻的大量問世愈加彰顯出中國的經濟增長作為一種奇蹟的意義。正像Allen 等（2005）所指出的那樣，按照西方主流文獻所列出的評判標準，比如La Porta等（1998）和Levine（2002），中國目前的司法和其它制度，如投資者保護、公司治理、會計標準和政府質量均位於世界大多數國家的後面。但是，中國在過去20多年裡一直是世界上增長速度最快的國家之一，這又如何解釋呢？

　　上述討論是不是意味著產權保護、司法、金融體系還有其他的相關的制度安排就不重要了呢？

　　制度安排顯然是重要的，因為任何投資都需要在一定的激勵下發生，如果經濟參與人感覺到投資的收益會受到被剝奪的威脅，那投資的熱情就會下降，甚至消失。William Easterly（2005）指出，增長需要提供"合適的激勵"，因為人們確實對激勵做出反應。影響這一激勵的任何因素都會影響經濟增長。也就是說，中國的高速增長的背後一定有與之相對應的激勵和提供這些激勵的制度安排。問題的關鍵在於，在中國，提供這些激勵的制度與西方意義上的標準範式並不相同，為瞭解釋中國的經濟增長，我們需要尋找出這些具有中國特色的制度因素。

　　中國高速經濟增長的另一方面的特徵是各種增長的負面問題長期積累，程度相當驚人，比如粗放型增長問題、收入不平等問題、環境惡化問題、市場秩序紊亂與政府職能錯位問題等等。這些問題的長期存在與中國高速增長背後的激勵結構有何內在的聯繫呢？目前我們還沒有一個前後內在一致的理論框架將增長的奇蹟和問題同時予以解釋。

　　本文關於中國地方官員治理的研究就是試圖提供一種關於中國經濟增長的政治經濟學的解釋，即所謂的增長的政治經濟學，在這種解釋中，我們強調中國解決政府官員激勵問題的獨特方式。

　　我們可以看到，這30年間，中國地方政府在地區的經濟增長中扮演了一個非常重要的角色，他們那種尋求一切可能的來源進行投資、推動地方經濟的發展的熱情在世界範圍內也是罕見的。而事實上在很多發展中國家和轉型國家，政府的表現並不令人滿意。正是一些糟糕的政策和糟糕的政府，導致了這些地方的經濟長期的落後。William Easterly（2005）甚至認為，在影響經濟增長的各種因素中，頭號殺手便是政府，政府的無能、腐敗和低效對經濟增長產生的阻礙作用是致命性的。那為什麼中國的地方政府能有這麼高的激勵去推動地方的經濟增長？

　　為什麼在大多數的發展中國家很難激勵這些政府官員去推動當地的經濟發展，而中國能做到這一點？中國是如何解決政府內部的激勵問題的？

　　到目前為止，從政府體制角度解釋中國經濟增長奇蹟最具影響力的理論是錢穎一、Weingast等人提出的理論，即著名的"中國特色的聯邦主義"（Federalism，Chinese Style ）假說①「強調在財政包幹下的政府財稅激勵的文獻還包括瀋立人、戴園晨（1990）和Oi（1992）等。」（Montinola 等，1995；Qian and Roland，1998；Jin 等，2005）。該理論認為，中國地方政府的強激勵有兩個基本原因，第一個是行政分權，中央政府從20世紀80年代初開始就把很多經濟管理的權力下放到地方，使地方政府擁有相對自主的經濟決策權。第二個是以財政包干為內容的財政分權改革，中央把很多財權下放到地方，而且實施財政包干合同，使得地方可以與中央分享財政收入。財政收入越高，地方的留存就越多，其中預算外收入則屬於100%的留存。正是這兩方面的激勵使得中國地方政府有那麼高的熱情去維護市場，推動地方經濟增長。所以，"中國特色的聯邦主義"（Federalism，Chinese Style ）假說也被表述為市場維護型聯邦主義（marketpreserving federalism）。②「青木昌彥（2001）對此有詳細的評述。」Jin 等（2005）提供了支持該理論的一些經驗證據。

　　雖然行政與財政分權確實構成地方政府激勵的重要來源，但它們是否構成中國地方政府內部激勵的最為基本和長期的源泉，這是值得進一步推敲和討論的。③「對於"中國特色的聯邦主義"假說的有效性更多的質疑和批評，請參見Cai and Treisman（2007）。」比如，"中國特色的聯邦主義"假說特別強調中央和地方的行政和財政分權必須具有高度的穩定性才能發揮激勵效應。由於中國不是真正意義的聯邦制國家，按目前的體制，中央和地方的分權只能屬於行政管理性質的向下授權，下放權力隨時可以收回。事實上，自分權改革以來，中央和地方的管理許可權的劃分一直處於調整和變動之中。比如自上世紀90年代中期以來中國陸續將許多原來由"塊管"的權力變成了"條管"，如工商、質量監督、稅收、土地管理等，銀行也實現跨越行政區的大區管理模式，這種權力調整以後還會繼續下去。在財政分權方面，情況也很類似。財政包干在1994年之後變成了分稅制，財稅利益在中央和地方間的分配發生了重大變化，中央財稅收入的比重大幅度上升。而即使在分稅制改革之前，財政包干的合同也經常被中央事後調整，出現"鞭打快牛"的現象（Wong等，1995；Ma，1997）。

　　雖然中央和地方的行政和經濟管理許可權一直處於變動和調整之中，在大多數場合，這些調整直接有損於地方政府的利益，但地方政府推動經濟增長的熱情並沒有受到顯著影響，這又是為什麼呢？這說明在地方政府的行為背後還有一種超越了行政與財政分權之外，更基本的激勵力量存在。

　　"中國特色的聯邦主義"假說的一個重要方面是強調其維護市場（market-preserving）的功能。然而，事實上，在分權改革之後的近30年的今天，中國市場經濟的發展仍然面臨許多嚴峻的問題與障礙，比如區域市場的分割，食品與藥品安全，行政壟斷，政府對產業和企業的過度管制和干預等等。①「關於中國分權改革的負面影響的系統檢討，請參見王永欽等（2007）。」正如本文要重點強調的那樣，目前中國治理地方官員的激勵模式在深層次上與市場經濟的培育和發展有著內在的矛盾。換句話說，這種激勵模式與一個良好的市場經濟所需的政府職能的合理設計之間存在嚴重衝突，使得行政與財政分權無法確保市場維護的合理激勵。因此，為了更好地理解中國經濟發展所面臨的基本問題，我們需要一個新的理論視角。

　　解釋中國地方政府激勵還面臨一個更根本性的問題：在政治體制上，中國在改革前後一直保持了行政、權力集中的模式，那為什麼同一個或類似的政治體制下存在如此不同的經濟增長績效？中國的改革開放究竟改變了什麼基本條件使得地方政府的行為如此不同？

　　本文試圖從另一個不同的角度理解中國的政府體制的治理特徵與高速經濟增長的關係，並對上述問題做出回答。我們認為，從上世紀80年代開始的地方官員之間圍繞GDP 增長而進行的"晉升錦標賽"模式是理解政府激勵與增長的關鍵線索之一。晉升錦標賽是由上級政府直至中央政府推行和實施，行政和人事方面的集權是其實施的基本前提之一，而晉升錦標賽本身可以將關心仕途的地方政府官員置於強力的激勵之下，因此晉升錦標賽是將行政權力集中與強激勵兼容在一起的一種治理政府官員的模式，它的運行不依賴於政治體制的巨大變化。但另一方面，晉升錦標賽作為一種強力激勵，也產生了一系列的扭曲性後果，導致中國政府職能的轉型和經濟增長方式的轉型變得困難重重。在相當程度上，由於晉升錦標賽自身的一些缺陷，尤其是其激勵官員的目標與政府職能的合理設計之間存在嚴重衝突，中國目前的這種地方官員的治理模式又是當前經濟面臨的各種重大問題的主要根源。

　　從政府官員的晉升激勵研究中國政府內部治理的特徵是區別於"中國特色的聯邦主義"理論的一種觀點（Blanchard and Shleifer，2001；Maskin等，2002；Whiting ，2001；Zhou，2002）。這種觀點認為，雖然財稅激勵無疑構成地方政府行為的一個重要動力，但作為處於行政金字塔之中的政府官員，除了關心地方的財政收入之外，自然也關心其在"官場"升遷的機遇，而這種激勵在現實中可能是更為重要的。Li and Zhou （2005）、周黎安等（2005）運用中國改革以來的省級水平的數據系統地驗證了地方官員晉升與地方經濟績效的顯著關聯，為地方官員晉升激勵的存在提供了一定的經驗證據。他們發現，省級官員的升遷概率與省區GDP 的增長率呈顯著的正相關關係，而且，中央在考核地方官員的績效時理性地運用相對績效評估的方法來減少績效考核的誤差，增加其可能的激勵效果。

　　周黎安（2004）從晉升激勵的角度探討處於政治晉升博弈之中的中國地方官員的"非合作"傾向，反映在跨區域經濟互動上就表現為地方保護主義和重複建設問題。所有這些文獻雖然從不同角度、程度不同地涉及到了中國晉升錦標賽的一些特徵，但都沒有單獨對晉升錦標賽作為一種治理模式的系統特徵及其影響做出研究，而這正是本文的重點所在。

　　本文需要系統回答如下一系列的理論問題：1）晉升錦標賽得以實施的前提和條件是什麼？為什麼中國特別適合採用這種治理模式？它的主要威脅是什麼？2）晉升錦標賽如何解決政府組織內部的激勵問題、尤其是中國特定條件下政府官員的激勵問題？這裡我們特別需要關注的問題是，在政府官員的職責明顯具有多重任務（multitask ）特徵的情況下，為什麼採取錦標賽這種強激勵的形式？

　　我們如何解釋晉升錦標賽模式之下各地區之間的政府行為的差異？3）晉升錦標賽的潛在成本是什麼？尤其是，它如何與中國粗放型經濟增長方式以及一系列重大問題相關聯？我們認為，在回答這一系列問題的基礎上，我們可以理解晉升錦標賽作為一種激勵模式成功運行的現實基礎，它與中國經濟增長和經濟改革過程中一系列重要現象的內在關聯，由此可以更準確地評價最近廣為關注的地方幹部晉升的GDP 績效觀的功過是非，從而更深入地理解當前中央政府提出科學發展觀的背景和意義。

　　二、晉升錦標賽模式：有效實施的前提

　　錦標賽作為一種激勵機制的特性最早由Lazear and Rosen（1981）加以揭示。

　　它的主要特徵是參賽人的競賽結果的相對位次，而不是絕對成績，決定最終的勝負，因而易於比較和實施。各參賽人為了贏得比賽而競相努力，以取得比別人更好的比賽名次，這是錦標賽的激勵效果。在一定條件下（比如參賽人的風險傾向是中性的），錦標賽可以取得最優的激勵效果。①「關於錦標賽更為詳細的論述，讀者可參見Lazear（1995）。」錦標賽激勵在契約理論中通常被視為相對績效評估的一種形式，相對績效評估的好處在於，當多個代理人從事的任務中涉及某種共同的未被的因素，比較代理人的相對績效可以剔除這些共同因素的干擾，增加評估的精確度，從而提高激勵契約的激勵強度。

　　在一個組織內部，提拔錦標賽的優勝者到更高的職位並不花費委託人的額外資源，職位在事前是固定的，如果有空缺的話，無論如何需要提拔一人填補它，因此在決出優勝者之後委託人沒有改變事前承諾的激勵，在這個意義上說，錦標賽對參賽人的獎勵具有良好的事前承諾的性質（Malcomson ，1984）。我們後面還要討論這一點。

　　本文所定義的晉升錦標賽作為一種行政治理的模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP 增長率，也可以是其它可度量的指標。這裡涉及的地方官員主要是各級地方政府的行政首長。②「有意思的是，晉升錦標賽不僅在各級地方政府被"複製"，同時也在一些"准行政"單位被複製。比如國有企事業單位，這些機構的領導和行政官員面臨一樣的仕途，經常"雙向"流動，在同一個"官場"上競爭，因而在晉升激勵上是類似的，同一行業的國有企業之間（如中國移動與聯通）和事業單位（如幾個重點大學）之間競爭的晉升錦標賽性質就非常明顯。」

　　晉升錦標賽作為一種激勵和治理手段絕非改革開放以來的發明，在改革前的毛澤東時代就常被使用，如大躍進時期各省市競相就糧食產量大放"衛星"，也可以看作是一種晉升錦標賽的現象。

　　改革開放以來晉升錦標賽的最實質性的變化是考核標準的變化，地方首長在任期內的經濟績效取代了過去一味強調的政治挂帥。這種轉變的契機是黨中央在十一屆三中全會以來撥亂反正和全黨工作重心從階級鬥爭轉向經濟建設。經濟改革和發展成為各級黨委和政府的頭等大事，經濟績效也就成了幹部晉升的主要指標之一。在上世紀80年代初鄧小平提出了改革黨和國家領導制度的重要思想，包括強調幹部隊伍的年輕化、知識化和專業化，鼓勵老幹部的離休退休，引入任期制和年齡限制。1984年中央決定適當下放幹部管理許可權，確定了下管一級的幹部管理體制，使得省級政府可以通過任命權對下級政府發動經濟競賽。這一系列舉措均為改革開放以來新型的晉升錦標賽奠定了制度基礎。

　　有一系列現象的存在可以說明地方官員之間在晉升錦標賽下的激烈競爭行為。

　　地方政府官員非常熱衷於GDP 和相關經濟指標的排名。與此相聯繫的，當上級政府提出某個經濟發展指標（如GDP 增長率），下級政府就會競相提出更高的發展指標，出現層層分解、層層加碼現象。這方面的例子比比皆是，最近的一個例證是，在全國的"十一五"規劃中，年均經濟增長預期目標設定為7.5%，而在全國31個省市公布的"十一五"規劃中，預計平均GDP 增速卻是10.1%，最高的達13%，最低為8.5%，以至於國家發改委緊急發文要求各省市為GDP 增長"減速".①「《第一財經日報》2006年4月14日。」

　　晉升錦標賽不是在任何一種政治體制下都可以發揮效力的，它至少需要以下幾個技術前提。

　　第一，上級政府的人事權力必須是集中的，它可以決定一定的晉升和提拔的標準，並根據下級政府官員的績效決定升遷。第二，存在一種從委託人和代理人的角度看都可衡量的、客觀的競賽指標，如GDP 增長率、財政收入、出口創匯量。

　　如果委託人基於一些模糊和主觀的標準決定參賽人的晉升，參賽人就會無所適從，最後勝負的決定也難以讓參賽人心服口服。也就是說，競賽指標越模糊，越主觀，晉升錦標賽模式的激勵效果就會越差。第三，各參賽主體即政府官員的"競賽成績"是相對可分離和可比較的。如果大家像是一個團隊內的成員，彼此高度分工協作，個人的績效無法單獨衡量，那競賽就失去了可以比較的基礎。第四，參賽的政府官員能夠在相當程度上控制和影響最終考核的績效，這主要涉及到被考核的指標與參賽人的努力之間是否存在足夠大的關聯，如果關聯度太弱，激勵效果將會很小。最後，參與人之間不容易形成合謀。②「當然還有一個條件需要提及，那就是在過去必須有足夠的官員因為政治競爭而晉升或離開行政崗位。據周黎安等（2005）的統計，在1979-2002年涉及到28個省區直轄市在位的187位省（市）委書記和157位省（市）長中有25.9%的官員得到晉升，41.6%的官員離開了主要崗位。」可以設想，如果所有參賽人通過私下合約使所有人的績效都保持相同（如大家都偷懶），那大家就都成了勝者，平分最高獎，或以相同的概率得到晉升，這肯定有損於委託人的利益。集體偷懶主要發生在錦標賽的優勝者與非優勝者的獎勵差異不大的場合。當兩者差異足夠大時，單個參與人會產生偏離合謀的激勵，因為當其它人遵守合謀下的表現的情況下，一個人的努力工作將很容易脫穎而出，獨得優勝獎。

　　要滿足上述所有這些條件並不容易。舉例來說，Besley and Coate（1995）利用美國州級水平的數據研究美國州長之間是否存在一種標尺競爭（yardstickcompetition ），在他們的模型中，選民是委託人，州長是代理人，選民也許會以鄰近州的稅率和其它經濟指標作為基準來判斷他們所在州的州長是否勝任，從而在下次競選時決定是否支持連任。這裡的政治競爭似乎也可以看作是由選民發動的對州長們的晉升錦標賽，只是這裡的晉升變成了連任。但是，這個模型與真正的晉升錦標賽還是有一定的距離的。首先，選民們的偏好各不相同，眾口難調，相對可度量的稅率只是其中的一個方面，這裡既不存在集中的人事權，也不存在一個統一的可客觀度量的績效標準決定州長的政治命運。③「中國古代歷朝皇帝治理地方官員就受制於當時的經濟統計技術，難以真正使用錦標賽的方式，只能模糊地強調上繳稅收和地方治安，GDP 的統計只是在二戰之後才成為可能。」其次，州長的許多經濟決策（如稅率的設定）並非可以獨立做出，州議會在其中的作用可能更大，上述的第四個條件也不滿足，即使存在所謂的標尺競爭，由於州長無法直接控制或影響選民關心的稅率和其它方面，最終的對州長的激勵效果也是要打折扣的。

　　那麼，中國具備哪些政治與經濟條件因而特別適合採用晉升錦標賽的模式呢？

　　第一，中國是中央集權的國家，中央或上級政府有權力決定下級政府官員的任命，即具有集中的人事權。第二，無論是省與省之間，還是在市、地區、縣、鄉之間都有非常相似的地方。這些地方政府所做的事情很相似，所以他們的績效比較容易進行相互的比較。中國從計畫經濟時代就已顯出端倪的M 型經濟結構使得各個省區（包括省以下的區域經濟）的經濟績效具有相當程度的可比性，而前蘇聯的U 型經濟結構則難以在各區域之間進行經濟績效比較（Qian and Xu ，1993；Maskin等，2000）。這使得晉升錦標賽的第三個條件得以滿足。在中國目前的行政體制下，地方官員對地方經濟發展的具有巨大的影響力和控制力，一些最重要的資源，如行政審批、土地徵用、貸款擔保、各項政策優惠等等均掌握在地方政府的手中，因而滿足第四個條件。最後，跨地區的地方政府官員之間的合謀在中國目前的晉升體制下不是一個現實的威脅，地方官員之間的高度競爭才是常態。

　　原因在於，晉升與不晉升存在巨大的利益差異，這不僅表現為行政權力和地位的巨大差異，而且在政治前景上也不可同日而語：不晉升可能意味著永遠沒有機會或出局，而晉升意味著未來進一步的晉升機會。

　　我們還需要指出，晉升錦標賽在中國實施還有其它一些特殊的便利。首先，錦標賽的激勵效果是逐層放大的。中國行政體制由中央、省、市（地區）、縣和鄉鎮五級政府構成，晉升錦標賽可以發生在中央以下的任何一級地方政府之間，而中國"塊塊"行政管理體制在不同層次上的同構性使得晉升錦標賽得以普遍推行。比如說，在省一級幹部之間採取以GDP 為基礎的錦標賽競爭的話，那麼省級官員就必須提供較高的GDP 增長水平。為此，他們可能會在轄區內的市一級推行GDP 錦標賽競爭，而市又會在縣一級推行錦標賽競爭，如此一層一層地往下推進。

　　各級地方政府官員都在不斷放大的錦標賽激勵下，為了出人頭地而努力。這可以很好地解釋為什麼中央頒佈一個經濟增長目標，下級政府就會競相提出更高的增長指標，而且行政級別越低的地方官員提出的指標越高。其次，在相當長的時期內，中國政府官員處於一個非常封閉的"內部勞動力市場"，即一旦被上級領導罷免、開除，就很難在組織外部找到其它工作，作為官員個人也不能隨意選擇退出已有的職位，仕途內外存在巨大的落差，產生一種很強的"鎖住"效應，造成一旦進入官場就必須努力保住職位並爭取一切可能的晉升機會（Zhou，2002）。

　　其效果非常類似於日本企業終身雇佣制下的內部勞動力市場，一個僱員跳槽離開企業被外部市場認為是一個壞的信號，說明這個僱員能力有問題，致使僱員難以跨企業流動，而不得不在企業內部努力尋求晉升（Aoki，1988）。近些年來，隨著中國市場經濟的發展，幹部"下海"的情況逐漸增多"，鎖住"效應才逐漸變弱。

　　這種逐層推行的晉升錦標賽也同時說明，從職務晉升路徑來說，地方官員從最低的行政職位一步一步提拔，進入一個典型的逐級淘汰的錦標賽結構。①「Rosen（1986）對這種錦標賽的特徵進行了深入研究。」它的最大特徵是，進入下一輪的選手必須是上一輪的優勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格。比如說從縣長這一級你沒有升上去，退休了，或者被罷免了，你不可能再進行下一輪市長的競爭，這就是逐級淘汰。為了進入下一輪，你必須在這一輪獲勝才有資格。這樣就給地方官員施加了很大的壓力，形成一種非常殘酷的政治競爭。②「這是中國政府官員與西方民主國家官員選拔的一個重要區別。西方國家的政治家參加競選並不需要任何事先的政府部門的級別或經歷作為前提。」由於中央對每一級別的行政幹部有任職的最高年齡的限制，所以從政者必須在一定年齡升到某個級別，否則就沒有機會了。比如近年來中央對省部級幹部的退休年齡規定為60歲，假設一任的時間正常為5年，這意味著一個普通從政者要逐級提升為省部級幹部，在最順利的情況下也需要20年時間，但通常來說遠不止這些時間。近年來國家對幹部任職的年齡要求越來越趨於年輕化，使得一輪競爭錯過提拔機會就可能永遠失去晉升機會，這勢必影響到地方官員的晉升策略，比如可能採取"鋌而走險"的冒險策略，甚至"跑官買官".從這個意義上說，逐級淘汰制下的行政幹部的任職路徑和年齡限制均不能隨意確定，其中的一些微小變化都會引起巨大的連鎖反應，從而最終影響到政府官員的激勵。

　　要有效推行晉升錦標賽，如何選擇參賽人的規模，確定參賽組的構成，是極為關鍵的。當我們說中國同級區域處於以GDP 增長為基礎的晉升錦標賽之下，並不意味著所有的同級地區都應該屬於"競爭對手".中國幅員廣闊，各地歷史地理和經濟發展條件差異非常之大，將一些並不屬於"同一起跑線"的地區放在一起比較只會帶來負面的激勵效果：條件好的地區不用好好幹也可以輕鬆勝出，而條件差的地區不管如何努力也無法趕超，其結果只能是條件好的地區不努力，條件差的地區也不努力，自暴自棄。因此，如何選擇"可比地區"進行晉升競爭是採取錦標賽治理的重要內容。①「周黎安等（2005）發現了中央運用省級官員的前任平均績效和同期全國平均GDP 增長率或鄰近地區作為比較基準的經驗證據，但在統計上，前者的顯著性明顯高於後者。這一方面反映了在中國省區之間差異性太大前提下中央政府理性選擇一個合理"基準組"的努力，另一方面，我們作為研究者不知道中央如何具體選擇參賽組和"可比地區"，這影響了統計估計的精確度。」

　　另一方面，給定晉升職位是固定的，參與競爭的人數越多，晉升的機率越小，參加錦標賽的期望收入越低，為了保證參與人有適當的激勵水平，同一組內的競爭者人數不能太多。因此，在晉升錦標賽作為主要的激勵模式下，一級政府所轄的下級政府的數目必須存在一個合理的規模，過大和過小均不利於調動參與人的激勵。也就是說，晉升錦標賽的優化設計必然內生地產生一個政府組織的層級結構，如一個省所轄的市（地區）的數目，一個市（地區）所轄的縣的數目等等。

　　晉升錦標賽有效實施的現實威脅主要來自兩方面：第一，晉升錦標賽不能公平、公正和公開地推行，地方官員的晉升與經濟績效無關，而是其它一些人為因素決定，如"跑官買官"，"關係"勝於"政績"，使得錦標賽變得形同虛設。

　　這類似於足球比賽中的"黑哨"，比賽的勝負取決於一些賽場之外的因素，運動員的激勵完全被扭曲了。近年來黑龍江和遼寧的一些地區出現了大面積的"買官賣官"現象，導致這些地區經濟長期不振，正是錦標賽規則被扭曲走形的例子。

　　第二，地方官員失去參與競賽的興趣和熱情，看淡晉升利益，只求保住位子。這種情況的發生，通常是利益關係人給予的經濟賄賂超過了政治晉升的"誘惑"所致。從上級政府的角度來看，政府官員與地方利益相關人結成聯盟，被外部的機會和利益所吸引而"主動"放棄比賽，是推行晉升錦標賽最大的一種威脅。②「前面提到，市場經濟的發展促使官員下海逐漸增多，從滿足官員參與晉升錦標賽的約束來看，其效果正反兩方面都有，一方面市場經濟的發展對於政府官員來說相當於外部機會變好，但另一方面市場經濟發展之後政府權力的租金價值可能隨之上升。」因此，如何滿足地方官員的參與約束對於錦標賽設計來說至關重要。

　　三、晉升錦標賽如何解決政府內部的激勵問題？

　　（一）政府治理的性質

　　晉升錦標賽如何解決政府官員的激勵問題？與市場失效相對應的政府失效的核心是政府官員的激勵未能與委託人的利益協調一致，也即在行政領域中的委託2代理問題。因此，設計一個合理的行政治理結構將有助於規範政府官員的激勵，從而降低這些交易費用。治理官員的核心是如何將政治家（政府官員）的政治仕途與反映社會需求的一定的標準相聯繫。經濟學家最近在反思"華盛頓共識"，有一些經濟學家提出"制度共識""，把激勵搞對"（Easterly，2005）。我們可以進一步提出"把政府官員的激勵搞對"，因為這是政府治理的核心。

　　政府治理的特徵源於政府官員的自由裁量權和政府所從事的職責的特殊性質。

　　當政府權力不受或較少受到約束時，政府官員擁有巨大的隨意處置權，而這些權力因為其壟斷的性質而容易變成"合法傷害權".③「這裡借用吳思（2003，第206頁）在《血酬定律》中的用語。」雖然市場個體消費者或企業也可能擁有一定的合法傷害權（如逆向選擇和道德風險），但在影響範圍和程度上與政府相比不可同日而語。換句話說，政府官員既可以成事，也可壞事，這就是文獻裡著名的"掠奪之手"與"協助之手"的區別（Frye and Shelifer ，1997）。行政治理的核心在於治理官員，如何激勵政府官員、限制隨意處置權成為合法傷害的可能性，無疑是非常關鍵的。

　　另一方面，政府職責具有多維度、多任務的特徵且不易量化（Tirole，1994），政府目標需要考慮諸如消費者剩餘、生產者利潤、社會公正、環境污染等等，加之政府的許多服務具有相當的壟斷性，如何激勵政府官員成為各國行政治理的難題。

　　在中國，政府官員手中的自由裁量權更具特殊性：一是行政權力巨大，二是所受約束有限（如"一把手"現象）。經濟轉型並沒有徹底改變政府支配經濟資源的方式和手段，雖然計畫手段基本被取消了，但政府對重要的經濟資源（如資金、土地和產業政策）的支配力和影響力仍然巨大。如果政府官員主要關心設立租金、收取賄賂和不作為，那麼，隨意處置權就用在了非生產性用途上，對地方經濟發展就構成一種嚴重的障礙。另一方面，中國長期以來流行的屬地化分級管理模式也賦予了地方政府相當的行政治理權力，地方政府所受的水平監督和制約非常有限，而主要靠上級政府對其進行監督和制約，但上級政府所擁有的信息有限，監督成本巨大。

　　（二）政府內部的激勵問題與中國特色的治理

　　隨意處置權、壟斷和監督問題使得驅使政府提供良好的公共服務變得困難，因此任何一種政府治理模式都需要解決信息不對稱、監督和激勵問題，區別只在於各國所面臨的政治與經濟的約束不同而已。

　　中央政府面臨最大的問題之一是如何監督下級政府的行為。在一個權力集中的等級組織中，監督和制約只能產生於垂直方向，當控制指標比較模糊時，監督成本非常高。不僅如此，一個等級組織中的監督者與被監督者存在合謀的可能性，如何監督監督者？只有最高層有充分的激勵監督下級，而對次高層以下的監督激勵則依次遞減。中國自改革開放以來推行的以經濟增長為基礎的晉升錦標賽，結合它在中國各級地方政府的放大機制，實際上讓每一級政府都處於增長競爭格局，讓每個官員的仕途升遷都與本地經濟增長掛鉤，調動其推動地方經濟發展的積極性，這在相當程度上解決了監督激勵依次遞減和信息不對稱的問題，大大節約了監督成本。

　　因此，晉升錦標賽最大收益之一是在地方政府之間引入了競爭機制，這種競爭隨著各種生產要素（尤其是資本和人力資本）的流動性日益增大而加劇。地方政府間的激烈的行政競爭推動了地區間的經濟競爭，徹底改變了政府部門對重要生產要素（如資本）的態度，政府部門的壟斷租金大幅度被削減。中國在司法意義上的產權保護制度尚存在許多缺陷，尤其民營企業容易遭歧視，各種權益不被尊重；國際投資者也經常懷疑中國能否提供良好的商業和政策環境保護其合法權益。這是人們按照西方國家的標準檢查中國正式制度安排可能產生的疑問。事實上，中國地方政府間圍繞招商引資的各種形形色色的惡性競爭，比如"零地價"政策，使得中國這些年外資流入一直位於世界前列。國內民營資本也開始受到許多中西部地區政府官員的關注和追捧。因此，從根本上說，晉升錦標賽是企業產權得到保護、政策環境得以優化的行政基礎。晉升錦標賽作為一種地方官員的治理機制提供了中國特色的產權保護和其它有助於企業發展的政府服務，它主要不是通過司法的徹底改革實現的，而是通過改變政府官員的激勵實現的。在這種意義上說，晉升錦標賽是對正式的產權保護和司法制度的一種局部替代。

　　晉升錦標賽與中國行政體制的某些特徵相結合有助於克服發展中國家經常面臨的挑戰，即所謂的"政治公有地悲劇"：每一個政府部門都想對企業進行"搜刮"，而不考慮到其搜刮對別的政府部門的負外在性，最終導致過度"搜刮"（Shelifer and Vishny ，1993）。在中國，地方政府的行政權力主要集中於各級黨委，尤其是黨委一把手，這導致了行政權力的過度集中；但另一方面，當權力過度集中到少數領導手中，他們所面臨的增長激勵就可以對所屬各個政府部門形成強有力的約束，這比權力完全分散在各個政府部門、各自為政要容易避免"政治公有地悲劇"的產生。Frye and Shleifer （1997）認為中國政府扮演"協助之手"，而俄羅斯政府扮演"掠奪之手"的重要原因就在於中國政府的權力比後者更為集中。但權力集中本身仍然不能保證"協助之手"，以經濟增長為基礎的晉升錦標賽是"協助之手"的最終來源。

　　從政治經濟學的角度看，政府官員可能受到各個利益集團的影響，使得政府出臺的公共政策成為促進特殊利益集團的工具，即政府被利益集團"捕獲"（Stigler，1971）。在中國經濟轉型過程中，地方政府也難以擺脫各種潛在利益集團的影響，如在改革過程中，國有部門的利益訴求會阻礙地方民營化和吸引外資的進程。在民主政體下，政治家和國會議員均接受利益集團的政治獻金，企業、工會等利益集團有不同政策立場，競相向決策和立法權力施加影響，使得一些不利於收入和經濟增長的情況長期存在。比如在印度，一些政客出於競選目的而權宜地出臺一些其實是嚴重阻礙地方經濟發展的政策法令，討好某些特定的利益集團（如乞丐幫）。①「感謝姚洋教授與我分享他在印度訪問的見聞以及關於民主體制下民粹主義傾向的觀點。」在中國，地方政府也會受到一些利益集團的影響，但是在晉升錦標賽體制下，這些利益集團或多或少對當地經濟增長是有利的。這是因為，如果地方官員的根本利益在於政治晉升，在於轄區的經濟增長，那麼一切利益訴求必須與經濟增長的要求相兼容。必須指出的是，在地方官員與地方利益集團極可能形成各種利益聯盟的情況下，晉升錦標賽是一種限制政府官員被固定或狹隘利益集團的捕獲而導致地區增長遲滯的治理手段。當然，中國的情況可能是走向了另一個極端，即許多與短期增長沒有直接關係但又是民眾迫切關心的問題（如環境污染、教育、公共醫療）被忽略了。

　　與行政和財政分權相比，晉升錦標賽的一個突出優點是獎勵承諾比較可信。

　　這種可信度來自兩個方面：一是指標比較透明，各參與人都能到各自的業績和委託人是否按照事前宣布的規則兌現承諾。設想上級領導完全根據主觀感覺（也許他心裏有一個確定的主觀指標）提拔下屬，下屬並不知道領導究竟看重什麼，也不知道是否每次都公正客觀地實施了他自己的標準，可信承諾自然無從說起。二是提拔競賽優勝者並不花費委託人的額外資源（Malcomson ，1984），因為職位在事前是固定的，如果有空缺的話，無論如何需要提拔一人填補它，因此在決出優勝者之後委託人沒有改變事前承諾的激勵。從這個意義上說，委託人做出的提拔優勝者的承諾比用巨額獎金獎勵優勝者（如財政包干契約）的承諾要可信得多，因為後者取決於委託人的財政狀況，而且事後容易滋生不兌現承諾的動機。上世紀80年代推行的"財政包干"可以看作是中央為地方政府設計的一種財政收入激勵合約，如果財政收入超過某個水平，可以獲得超額提成。但在執行過程中，中央政府因財政困難經常改變過去的合約承諾（Ma，1997；Wong等，1995）。

　　而行政分權也是可調整的和可逆轉的，近年來中央與地方、省與地方的行政許可權一直處在變動之中，所以分權承諾的可信度是相當有限的。

　　值得強調的是，晉升錦標賽還會內生地生產出一種維持這種激勵制度的積極因素，從而較好地解決關於改革開放承諾的可信度問題。按照目前的晉升制度，經濟競賽的優勝者獲得晉升的機會，提拔到更高一級的領導崗位，成為決定下級政府官員晉升命運的評判者。由於他們是這種激勵制度的成功者，維護其正常運行自然符合他們自身的偏好和既得利益。中國特色的聯邦主義理論無法令人滿意地解釋中央對分權和市場化改革的可信承諾。按照晉升錦標賽理論，這一點並不難以解釋：隨著越來越多的來自經濟發展迅速和市場化程度高的省級領導人晉升到中央決策部門，在當前黨的集體決策體制下，他們的偏好和利益決定了中國改革開放的基本政策的穩定性和承諾的可信度。

　　晉升錦標賽是一種強激勵（high2powered incentives ）的形式，政府官員的晉升高度依賴於一些可測度的經濟指標。但政府的職責如前所述是多維度和多任務的，有些容易測度，有些不容易測度，晉升錦標賽等於將那些不容易測度的指標排除在考核範圍裡。根據Holmstrom and Migrom（1991）

　　多任務下的委託2代理理論，如果激勵的設計只是基於一些可測度的指標，很容易導致代理人的努力配置扭曲，即將精力完全集中在可測度的任務，而忽略不可測度但同樣重要的任務。事實上，中國經濟增長面臨的許多問題正是這種配置扭曲的結果（後面將詳細討論）。所以在這種情況下，弱激勵形式是一種常見的組織設計，將代理人的報酬與績效基本脫鉤，以謀求代理人對多任務低水平（因激勵不足）但較為平衡的努力配置。這就產生了一個重要而有趣的問題：多任務下強激勵在企業組織內也不常見，那為什麼在中國的政府治理中會採用？

　　中國政府體制的特徵是權力的一體化和等級化，地方政府主要面臨上級政府的垂直監督，所受的水平方向的監督和制約非常有限，尤其是政府公共服務的直接對象--民眾與企業不能直接影響地方官員的任命，雖然他們是最有信息監督和評價政府服務質量的主體。而中國長期以來的屬地化分級行政管理體制又強化了地方政府的實際權力，尤其是自由處置權。給定政府目標的多維性和多任務特徵，如果上級政府採用弱激勵方式，讓官員的晉升與當地經濟增長或其它可測度的經濟指標脫鉤，採取一種模糊和主觀的評價方式決定官員的政績，那勢必導致地方官員的自由處置權最終變成了官員偷懶、受賄或不作為的特權。這裡最大的困難在於，如果人事任免權和對官員的考察權均在上級政府，上級政府獲得有關下級地方官員的能力和服務質量的信息的成本將是非常高昂的，這種成本越高，地方官員手裡的自由處置權（合法傷害權）的自由度也就越高。因此，在這種背景下，採用以GDP 增長為基礎的強激勵的晉升錦標賽是對地方官員手中不受監督和制約的自由處置權的一種強制引導。雖然帶來努力扭曲、政績工程等等問題，但至少換來了相當水平的經濟增長，這比弱激勵下政府的不作為甚至偷懶、腐敗要好。除非公眾對政府服務的評價意見能以某種方式進入官員績效的考核之中，使得上級政府面臨的信息約束放鬆，從而減少對晉升錦標賽的依賴，否則這種兩害相權取其輕的取捨就不可避免。進一步說，在中國目前的政府體制下，晉升錦標賽的推行與上級政府面臨的信息和監督約束，或者說地方官員面臨的監督方式直接相關，主要以垂直監督為主，還是以水平監督（如媒體和公眾）為主，對政府治理模式的選擇影響巨大。

　　（三）晉升錦標賽與地方政策實驗、創新和違規

　　有一種觀點認為，行政分權和M 型經濟結構有助於地方進行局部政策實驗，如果實驗成功，則可以向全國推廣（Qian and Xu ，1993）。Cai 和Triesman（2007）指出，這種局部實驗並不是行政分權和M 型經濟的特權，集權模式下也會存在局部政策實驗的情況；最重要的是，局部實驗的設計、部署和推廣正是在一個中央集權的結構下才是可能的。這兩種觀點都有可取之處，但有一個關鍵性問題沒有回答：如果不是來自中央的指令，地方自主推行政策試驗的激勵何在？

　　如果實驗面臨失敗風險，政策創新需要大量投入，為什麼要冒險實驗和創新？中國近30年改革歷程說明：在"發展才是硬道理"的總體背景下，創新和試驗總是被鼓勵，如果成功，創新者會受到額外的獎勵，即使失敗也不太會被懲罰。事實上，長期以來，地方政府一直在一些政策領域與中央政府博弈和週旋，如土地批租、宏觀調控、開發區建設等等方面，雖然中央三令五申，地方政府的"擦邊球"和在"灰色地帶"的博弈行為屢禁不止，對違規者的明確懲罰卻非常少見，說明瞭中央政府對績效觀的隱性承諾。①「直到最近，一些省份的高層官員因違規批地和上項目被點名批評，而這又恰逢提倡科學發展觀、檢討GDP 政績觀之時，是值得注意的發展趨向。」所以晉升錦標賽內在地鼓勵地方政府的政策創新行為，當然這也不可避免地導致了地方違規行為。②「在每一輪宏觀調控的時候均有不少地區"頂風"上項目，投資熱情不減。這是一種增長競爭中的博弈策略：誰都希望別的地區服從調控而減少投資，而自己可以通過增加投資使經濟增長提速，以獲得更高的晉升機會。」

　　（四）晉升錦標賽與行政和財政分權的關係

　　晉升錦標賽必須與一些其它改革措施相配套才能發揮作用。在一種嚴格的中央計畫體制下不可能出現真正意義上圍繞經濟增長的政治競爭。地方官員必須擁有一定的經濟決策權力，能夠支配一定的經濟資源，即擁有較大的行動空間，才能真正對地方經濟發展負有行政責任。此時，激勵地方官員推動經濟增長與發展才有意義。但另一方面，對於地方官員來說，保住行政職位也是財政和行政激勵發揮作用的前提。如果地方官員預期自己很快就要退休了，那麼行政和財政分權的利益與個人的聯繫將減弱不少，影響後者的激勵效果。因此，兩者存在明顯的互補關係。

　　雖然兩者是互補的關係，但是晉升錦標賽下政府官員的晉升激勵是比財政和行政分權所帶來的激勵更為持久和基本。政府官員作為政治參與人，最關心的是行政晉升和仕途，而非地區的財政收入。只有從晉升激勵出發，我們才可以很好地解釋為什麼從上世紀80年代以來財政體制在中央和地方的行政分權一直在變化之中而地方官員推動區域經濟增長的激勵沒有改變，因為晉升錦標賽的基本模式一直沒有改變。給定晉升主要取決於經濟增長，財政體制由財政包干制變成對中央政府有利的分稅制對地方官員來說並不是不能接受，而在財政包干期間中央一再改變某些省份的分成比例也不可能影響地方官員追求更高經濟增長的動力。

　　四、晉升錦標賽的成本

　　（一）政府官員的激勵扭曲

　　1.偏好替代。晉升錦標賽治理最大的問題是缺乏轄區居民的偏好顯示，以GDP指標代替居民的偏好。在經濟發展和市場轉型的早期，這種偏好替代有一定的合理性：當絕大多數人的溫飽問題沒有解決時，經濟發展和收入提高是絕大多數人的最大需求。隨著人們收入大幅增加、生活條件不斷改善，人們的偏好和需求趨於多樣化，此時GDP 增長、甚至綠色GDP 增長已不能準確代表轄區內居民高度多樣化的偏好結構，這些多樣化偏好最後如何傳導為政府的公共服務內容就成為中國地方行政治理最大的挑戰之一。最重要的問題是，直接承受地方政府治理後果的居民和企業無法直接影響地方官員的仕途，具有任免權的機構在上級政府，所以目前的官員任命機制無法保證地方官員對居民和企業的多樣化偏好做出足夠和有效的反應。因此，未來改革方向是如何讓轄區的公眾的滿意度以恰當方式進入地方官員的政績，成為左右官員仕途升遷的重要因素。

　　2.多任務下的激勵扭曲。這主要表現在晉升激勵下的地方官員只關注那些能夠被考核的指標，而對那些不在考核範圍或者不易測度的後果不予重視。GDP 競爭會導致一些地區的政府官員熱衷於搞政績工程，勞民傷財，甚至編製經濟增長數字，這種情況在缺乏經濟資源和機會的落後地區尤為明顯。一些地區因經濟基礎差，按實際增長難以和較發達的臨近地區進行競爭，給上級政府創造一個良好印象，這可能導致一些急於晉升的地方官員"窮則思變"，採取"鋌而走險"的競爭策略，搞一些華而不實的工程項目，並對下級政府層層加碼，下達達標任務。

　　這方面的例子特別多。

　　比如在河南省上世紀90年代初以來一度流行的所謂的"富民工程"，一些縣鄉政府官員在考察了江浙一帶的發展經驗之後認識到鄉鎮企業的重要性，於是強行讓鄉村兩級興辦企業，最後大都以失敗告終。①「參見曹錦清（2000）《黃河邊的中國》，第265-269頁。」注意在中國多級同構性的行政體制下，省級政府的晉升激勵會一級一級地轉化為地區（市）、縣和鄉（甚至村）的增長激勵。如果它在上層是扭曲性的激勵，就會在下面多級行政治理中放大。另一方面，高速經濟增長同時帶來了嚴重的環境污染和高昂的能源消耗問題，這也是晉升錦標賽導致數量擴張衝動的後果之一。晉升錦標賽使得政府官員只關心自己任期內所在地區的短期經濟增長，而容易忽略經濟增長的長期影響，尤其是那些不易被列入考核範圍的影響。有些官員為了在晉升競爭中獲勝甚至不惜造假，操縱統計數據，致使民間有"數字出官，官出數字"之說。

　　除了上述扭曲之外，晉升錦標賽還使得政府官員同時在經濟上和政治上競爭，經濟競爭由於受到以零和博弈為特徵的行政競爭的支配而出現了資源配置扭曲的現象，如中國區域發展中的政府非合作傾向，包括我國長期存在的地方保護主義和重複建設問題（周黎安，2004）。

　　3.晉升博弈下的軟預算約束問題。在晉升錦標賽下，地方政府的預算軟約束問題有可能會惡化，而企業的軟預算約束問題則會以新的形式出現。首先，為了在經濟競爭中獲得有利地位以增進政治晉升的機會，地方官員會動用一切政策手段（包括財政和金融工具）支持企業和其它商業擴張，這種只重數量而非質量的擴張很容易形成企業經營績效低下和政府的財政赤字和負債。因為我們無法看到中央或上級政府讓地方政府陷於財政破產的境地，這種預期又進一步助長地方政府粗放型的財政支出行為。目前在縣鄉一級面臨的嚴重的政府債務問題在一定程度上是這種預算軟約束的反映。其次，在晉升錦標賽下，不僅國有企業，甚至一些民營企業的預算約束有可能軟化。常州鐵本事件是一個很好的例子。常州市政府為了實現經濟趕超的目標，"強行"將一個中等規模的民營鋼鐵廠短時間裏變成一個超大型企業，為此提供了一系列政策優惠，包括政府信貸擔保。一個企業，不管其所有制性質，一旦變成地方政府實現其經濟趕超的工具，就不可能在硬預算約束下經營。

　　過去唯有國有企業存在預算軟約束問題，現道在民營企業也可能染上此病，原因就在於晉升錦標賽改變了地方官員對民營企業的態度。

　　（二）晉升錦標賽與政府職能轉變

　　中國治理地方官員的晉升錦標賽模式在深層次上與市場經濟的培育和發展有著內在的矛盾，或者說這種特定的激勵政府官員的模式與建立一個良好的市場經濟所需的政府職能的合理設計之間存在嚴重衝突，導致政府在市場化過程中的角色衝突和轉變政府職能的困難。

　　1.市場化過程中的角色衝突。晉升錦標賽讓地方官員對本地經濟發展負責，也使得他們不惜一切手段去獲得經濟發展，這其中包括一些不利於培育和維護市場秩序的手段，如縱容本地企業生產假冒偽劣產品，違規為企業辦理市場進入手續或信貸擔保。我們經常說政府扮演裁判員與運動員的雙重身份，導致市場秩序難於真正建立。事實上，更為準確的描述是，在晉升錦標賽下，地方官員一方面是地區經濟增長的參賽運動員，同時又是轄區內市場競爭的裁判員，這雙重身份使得地方政府急於利用裁判員的身份做運動員的事情，這是中國經濟市場化過程中面臨的最嚴重的障礙之一。

　　中國在上世紀90年代中期陸續改革了一些政府部門的管理模式，由"塊管"變成"條管"，如工商、質量監督、稅收、安全生產監督等，銀行也實現跨越行政區的大區管理模式。這些改革本身就有限制和糾正地方政府干預市場的"越位"行為的考慮。但是，這些改革並沒有從根本上改變地方政府對這些職能部門的影響力，原因在於，在晉升錦標賽下，地方官員仍然需要這些部門對本地經濟發展做貢獻，一旦這些部門的做法（如嚴格質量監督與市場秩序管理）與本地的局部利益相衝突，地方官員仍然可以動用許多地方資源對這些"條管"部門施加有效的壓力。晉升錦標賽進一步強化了地方官員與地方利益的聯盟，使得中央的一些旨在改革政府職能、完善市場秩序的努力（如建立良好的市場秩序和全國共同市場）失去效力。近年來在媒體廣為曝光的煤礦安全生產問題，這裡既有官煤勾結、收受賄賂的腐敗問題，也有其它根源，其中之一是地方政府的政績觀。一些地方政府為了GDP 的增長和稅收增長，認為安全監管過於嚴格會干擾地方經濟的發展，因而對安全監督工作直接進行干預，採取放鬆執法、消極對待違規生產的企業甚至偏袒保護這些企業的態度。在這樣的環境下，安全生產監管的執行過程必然會偏離其真正的監管目標。

　　2."建設性"財政體制向"公共財政"體制轉型的困難。1998年中央提出財政體制從傳統的"建設性"財政向"公共財政"轉型，強調政府公共支出的重點由過去的經濟建設支出（如基建投資）逐步過渡到以教育、醫療衛生與福利等公共產品的支出。然而，這一轉型顯得非常艱難而緩慢。據統計，從1998年到2005年，全國在教育、科學、醫療衛生等領域的財政支出比例不但沒有上升反而下降。

　　由於公共財政的執行在很大程度上依賴於地方政府的參與，導致這一轉型困難的根源在於地方政府目前的激勵性質和結構與這個巨大轉型之間存在基本的衝突。

　　晉升錦標賽把考核的焦點放在一個地區的經濟發展，地方官員更關心的是任期內的經濟指標的高低，而教育、科技和醫療衛生這些投入均是在長期內發生影響的，短期內無法"兌現"為經濟增長。雖然公眾對於教育、醫療和住房問題的關心超過任何其它方面，但他們無法直接決定地方官員的任免，所以這些議題很難像經濟增長那樣被地方官員所關注。

　　（三）晉升錦標賽與中國經濟增長方式的轉變

　　中國過去近30年取得了舉世矚目的經濟成就，經濟總量已經擠入世界前列，被譽為"世界工廠"，外匯儲備逾萬億美元。然而，在這一系列的光環之下，中國傳統的增長方式與日益高昂的成本引起人們的批評和質疑。中國企業普遍缺乏世界知名品牌，也沒有掌握什麼重要的核心技術，與此相聯繫，絕大多數企業的R 投入非常低，主要優勢體現在加工的成本優勢"，製造大國"更多表現為"加工大國".

　　更為嚴重的是，高速經濟增長不僅直接帶來了嚴重的環境污染和能源消耗，而且構成中國企業主要競爭優勢--加工的成本優勢也在相當程度上建立在長期人為扭曲的要素價格上。比如在地方政府招商競爭中，土地價格被人為壓低，經常出現"零地價"；資金成本因利率過低或政策貸款或擔保也被人為壓低，與此同時，勞動力成本因勞動保障和社會福利不健全被壓低，企業生產的環境成本也因為地方政府的縱容而人為地被壓低。人民幣被低估加上出口退稅推動中國出口急速增長。可以看出，所有這些要素價格的扭曲均與地方官員在晉升激勵下的增長衝動緊密聯繫在一起，甚至主要由後者所造成。由於晉升職位總是有限的，晉升錦標賽具有一種"贏家通吃"和"零和博弈"的特徵，一人提升勢必降低別的競爭者的晉升機會，因此，這種激烈的政治競爭就會轉化為為了政治收益不計經濟成本和效益的惡性經濟競爭（周黎安，2004），所有這些人為的要素扭曲正是這種由晉升激勵主導的惡性經濟競爭的結果。在這個意義上說，晉升錦標賽是中國粗放和扭曲型經濟增長的制度根源之一。

　　五、總結及政策含義

　　政府官員的治理機制是決定經濟增長的重要的制度安排。本文研究了改革開放以來中國解決地方官員激勵問題獨特的治理方式，並將這種方式與中國近30年的高速增長以及面臨的各種問題聯繫起來。近年來人們對中國政府官員的GDP 績效觀提出了許多疑問，但一直缺乏統一的分析框架，如何系統地認識這一人事控制與激勵機制的作用與侷限無疑是一個重要的理論與現實問題。

　　以經濟增長為基礎的晉升錦標賽結合了中國政府體制和經濟結構的獨特性質，在政府官員手中擁有巨大的行政權力和自由處置權的情況下，提供了一種具有中國特色的激勵地方官員推動地方經濟發展的治理方式。從國際比較的角度看，如果說地方政府在中國經濟增長奇蹟中作用巨大的話，那麼這種作用的制度基礎就是晉升錦標賽模式。

　　但是晉升錦標賽也是一把雙刃劍，它的強激勵本身也內生出一系列的負作用，比如行政競爭的零和博弈的特性導致區域間惡性經濟競爭；在政府職能呈現多維度和多任務特徵時，晉升錦標賽促使地方官員只關心可測度的經濟績效，而忽略了許多長期的影響；晉升錦標賽使得地方官員是地區間晉升博弈的運動員，同時政府職能要求他們又必須是轄區內市場經濟的裁判員，這兩者存在內在的角色衝突，政府職能轉換之艱難便源於此。另外，通過晉升激勵支撐的對企業的扶持和產權保護肯定不如通過健全的司法保護更透明和更持久。諸如此類的問題隨著中國經濟的日益發展和市場經濟的進一步完善而顯得日趨嚴重，晉升錦標賽模式到了不得不面臨轉型的時候。

　　給定晉升錦標賽存在的這一系列的問題，中國地方官員的治理方式如何轉型？

　　改變考核地方官員的指標體系是目前的一種改革思路，由一種比較單一的增長指標變成更具綜合性的指標體系，納入環境質量及相關要素，如綠色GDP 指標，以盡量減少地方官員的努力配置扭曲。這無疑是對過去傳統考核方式的一種改進。

　　但另一方面，根據我們前面的分析，這種轉變也有其潛在的成本。

　　一是我們不得不將一些不容易量化的指標加以量化，會有測量誤差；二是只要有量化的考核指標和不能被量化的維度，官員努力配置的扭曲就不可避免；①「據新華網北京3月3日電，由於"十一五"規劃明確提出了我國經濟社會發展的環境約束性指標，如到2010年，單位國內生產總值能源消耗降低20%，主要污染物排放量減少10%，自2007年始，這兩項約束性指標已經層次分解落實，直至縣政府、有關行業和重點企業。以這種行政的定量方式限制經濟發展的環境後果是否一定最優（如發放污染許可證、允許市場交換也可能是一種思路），我們暫且不討論，但顯然還有許多發展目標（如企業自主創新）是無法用定量方式激勵或懲罰的。」最後，指標體系越複雜，因素越多，在執行過程中就越主觀（比如權重的確定可能因人因時而異），標準就越模糊，激勵效果將隨之降低。所以這只能代表一種局部的改進。如果按照中央的科學發展觀以及和諧社會的要求，一種更根本的解決之道是讓政府公共服務的對象--公眾對政府施政的滿意度進入官員的考核過程，比如進一步發揮人大和政協在監督和問責政府官員方面的作用，引入差額選舉的方式，讓轄區內的公眾意願能夠影響官員的仕途，並適當增加新聞媒體的監督作用。這樣可以大幅度降低上級政府在考察官員所需的信息成本和設計指標的困難，從而從根本上減少對晉升錦標賽模式的依賴。

　

(文章僅代表作者個人立場和觀點)

【誠徵榮譽會員】溪流能夠匯成大海，小善可以成就大愛。我們向全球華人誠意徵集萬名榮譽會員：每位榮譽會員每年只需支付一份訂閱費用，成為《看中國》網站的榮譽會員，就可以助力我們突破審查與封鎖，向至少10000位中國大陸同胞奉上獨立真實的關鍵資訊，在危難時刻向他們發出預警，救他們於大瘟疫與其它社會危難之中。